顶层设计和摸着石头过河相结合是一切制度改革必须遵循的原则——从社区矫正机构要不要设立矫正警察说起
来源：未知 作者：admin 发布时间：2017-05-20
摘要：时事评论 顶层设计和摸着石头过河相结合是一切制度改革必须遵循的原则——从社区矫正机构要不要设立矫正警察说起 十八届三中全会《公报》明确提出：“加强顶层设计和摸着石头过河相结合。”显然，顶层设计和摸着石头过河相结合是一切制度改革必须遵循的原则。
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时事评论 顶层设计和摸着石头过河相结合是一切制度改革必须遵循的原则——从社区矫正机构要不要设立矫正警察说起 十八届三中全会《公报》明确提出：“加强顶层设计和摸着石头过河相结合。”显然，顶层设计和摸着石头过河相结合是一切制度改革必须遵循的原则。而顶层设计的特点是高层次、大方向、讲协调和谋长远，注重在改革中以系统化防止碎片化，以协调防止紊乱。近日，北师大吴宗宪教授在法制日报撰文提出，社区矫正机构应设立矫正警察。吴教授列出了七点理由，包括社区矫正必须要有警察作为坚强的后盾,该工作难以通过与公安警察的协作开展工作，联合国规则亦不反对配备警察等。笔者对此不禁十分纳闷，这怎么能成为社区矫正机构要设立矫正警察的正当理由呢？一、社区矫正机构设立矫正警察既与联合国的规则相违背，亦与社区矫正工作的性质相悖。2003年最高法等四部门联合发布《关于开展社区矫正的通知》，明确社区矫正是积极利用各种社会资源、整合社会各方面力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造的工作。该《通知》和2012年最高法等四部门联合制定的《社区矫正实施办法》均明确司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作，其社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助，街道、乡镇司法所具体承担社区矫正的日常管理工作。虽然社区矫正工作属于刑罚执行行为，但正如行政裁决民事纠纷属于委任司法性质，而从事行政裁决的机构却不属于司法机关，其工作人员亦不属司法人员一样，社区矫正机构并不因为行使刑罚执行职能就应当设立警察机构，即两者在逻辑上不具有必然性。同时，《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》第60条第2款明确假释犯“监督不可委之于警察，而应该结合有效的社会援助。”这是因为监禁刑的执行具有管理和执法上的强制性和严厉性，社区矫正则更倾向于自律性、人性化和福利性，因而社区矫正的监督管理职能不能由警察承担。而过去由公安机关负责社区矫正工作，既与与联合国的规定相冲突，也成为某些国家利用人权大做文章的理由。这也是社区矫正工作改由司法行政机关负责的一个重要因素。因此，社区矫正机构设立矫正警察既与联合国的规则相违背，亦与社区矫正工作的性质以及该工作改由司法行政机关负责的初衷相悖。二、社区矫正工作“难以通过与公安警察的协作开展工作”之说与“摸着石头过河”的试点经验相违背。对于社区矫正对象不服从管教和违法的，确实还需要警察协助。而上述《通知》已明确公安机关要配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察，对违反监督、考察规定的社区服刑人员，根据具体情况依法采取必要的措施。《社区矫正实施办法》亦规定社区矫正人员违反监督管理规定或者法院禁止令,依法应予治安管理处罚的,县级司法行政机关应及时提请同级公安机关依法给予处罚；发现社区矫正人员实施犯罪、参与群体性事件的，应当立即与公安机关等有关部门协调联动、妥善处置。司法部副部长郝赤勇就《社区矫正实施办法》答记者问中说，试点试行工作中公、检、法、司等有关部门“认真履行职责,相互支持配合,全面落实对社区矫正人员的监督管理、教育矫正、帮困扶助三项工作任务。”2013年3月两会期间，陈紫萱等62位代表曾提出将社区矫正治安人员纳入警察编制的议案，公安部答复认为目前各级司法行政机关、法院、检察院和公安机关根据职责分工，各自履行相应职责，符合社区矫正工作实际，不宜将社区矫正执法人员纳入警察编制。因此，司法部、公安部均肯定各部门各自履行相应职责符合社区矫正工作实际，所谓“难以通过与公安警察的协作开展工作”之说明显与“摸着石头过河”的试点经验相违背。三、公安机关配合执法的机制符合“精简、统一、效能”的机构设置原则，意图设立新行业警察纯属逆潮流而行。我国行业警察的体制是在我国特定历史条件下逐步形成的。1995年颁布的《人民警察法》明确规定：“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。”并且从2005年开始，国内拉开了行业警察转制的序幕，分批将不规范的行业警察队伍通过改制方式，归口划入各地方公安部门的建制。虽然现在亦仍有行业警察未划入公安部门的建制，但从总的改革趋势来说，减少行业警察应是社会发展的方向。法谚说：“维持现状不需要任何理由，改变现状需要足够充分且正当理由。”因此，意图新成立行业警察绝不能随意，必须要有“足够充分且正当理由”。同时，社区矫正对象绝大部分都是罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯，又经过评估调查，一般都是能够服从管理的才会放在社区进行矫正，所以一般也不需要“打击”。而且《社区矫正实施办法》规定了司法行政机关提出撤销社区矫正对象缓刑、假释建议和提出收监执行的建议等权力，管教措施、手段充足，足以形成有效震慑。何况，司法行政机关与公安机关同属政法系统，在制度已明确公安机关配合职能的情况下，相对于配合其他行政机关执法而言，公安机关配合社区矫正执法毫无疑问会更为便利和顺畅。反观诸如城管、食药监、工商、税务、环保、旅游、交通、国土等行政机关行政执法中，由于执法手段措施有限，并且缺乏公安机关配合行政机关执法的制度和机制，执法中遭到阻挠甚至暴力抗法更为普遍。如果按照吴教授的观点，应当是这些部门而不是社区矫正机构更为需要建立行业警察。但根据《治安管理处罚法》的规定，公安机关在职责范围内协助配合有关部门执法，也是维护社会治安管理秩序内容之一。在实践中，为解决行政执法机关在执法中遭遇当事人抗拒执法、阻扰执法问题，许多行业与公安机关建立了执法联动机制，如《工商行政管理机关和公安机关打击传销执法协作规定》，一些地方设立“旅游警察”、“环保警察”等也只是在公安机关设立专门机构与有关部门进行联合执法，并没有采取在行政机关内设立行业警察的做法。而且根据公安部规定，人民警察不得从事非警务活动，社区矫正监督管理工作又并非属于警务活动，设立社区矫正警察会造成警察资源闲置或者被滥用的可能。因而实行与公安机关建立执法联动机制，显然更为符合我国“精简、统一、效能”的机构设置原则。在域外香港，其社区矫正工作（违法者服务）在1948年之前曾隶属于警务处，此后转隶社会福利署管理；若当事人拒绝、阻挠行政人员履行职责即形成新的违法行为或罪名，会由警察严格按照程序介入处理。因此，从机构设置原则和必要性来说，采取与公安机关建立执法联动机制的模式更为妥当和合理，更为符合讲协调和谋长远的顶层设计原则,意图设立社区矫正警察并无“足够充分且正当理由”。综合上述情况，无论是社区矫正执法也好，还是其他行政机关执法也好，根据我国的机构设置原则以及我国公安机关配合执法的制度和实践，解决执法受阻或暴力抗法的合理模式，应当是采取与公安机关建立执法联动机制的模式，而不是采取新设立行业警察的做法。况且，相比较社区矫正执法联动机制而言，目前更迫切需要与公安机关建立完善执法联动机制的，是城管、食药监、工商等行政机关行政执法。因此，社区矫正机构设立社会矫正警察纯属逆潮流而行，既与社区矫正工作的性质不符，亦有悖讲协调和谋长远的顶层设计原则。
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