余韬：行政机关举报答复行为的性质
来源：遥远的期待 作者：遥远的期待 发布时间：2017-05-19
摘要：案例分析 【摘要】行政机关针对举报作出的答复行为是否可诉，在理论和实践中均有争议。从理论上分析，典型的行政机关举报答复行为符合行政行为的构成要件。在此基础上，确定举报答复行为是否可诉关键在于利害关系的判断。对于不服行政机关不予答复的，由于举
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案例分析 【摘要】行政机关针对举报作出的答复行为是否可诉，在理论和实践中均有争议。从理论上分析，典型的行政机关举报答复行为符合行政行为的构成要件。在此基础上，确定举报答复行为是否可诉关键在于利害关系的判断。对于不服行政机关不予答复的，由于举报人依法享有获得答复的程序性权利，应当属于行政诉讼的受案范围；对于请求行政机关履行查处被举报事项职责的，其中基于自益性举报的，可以认定申请人与行政机关不履行职责行为具有利害关系，属于行政诉讼受案范围；单纯的公益性举报，基于当前行政诉讼制度的主要目标和法院的承受能力，不应认定具有利害关系，不属于当前行政诉讼受案范围。 由于执法资源有限和被监管对象众多，行政机关对于现实中的违法行为无法随时、全面掌握。公民对违法事实之举报，有利于弥补行政机关执法能力的不足，对于维护公共利益具有重要意义。然而，实践中行政机关对公民举报事项的答复，往往未能完全如举报人所愿，甚至让举报信息“石沉大海”。面对举报处理机关不予答复，或不予受理、未发现违法行为等内容的答复行为，举报人能否提起行政诉讼，将举报处理机关的答复纳入行政诉讼的监督体系呢？对此实践中做法不一，理论上也存在较大的分歧。本文拟就这一问题进行探讨，以期为司法实践中举报答复行为的可诉性判断提供有益参考。 一、基本前提：举报答复行为本身的性质界定 举报是指个人或组织对涉嫌违法犯罪的人或事，依法向国家机关或有权受理、处理的其它组织进行检举报告的行为。[1]举报答复行为，则是指举报人举报后，举报受理机关经调查、处理后，采取口头、书面等形式将处理结果回告、答复举报人的行为。确定行政机关举报答复行为的性质，是解决该行为可诉性问题的前提。 （一）不属于行政事实行为 有观点认为，举报答复行为不直接针对相对人自身的权益，属于事实行为，因而完全不应该纳入行政诉讼的受案范围。学理上，事实行为是行政主体运用行政职权作出的，但不具有法律效果的行为。然而，在举报答复行为中，法律赋予举报人获得答复甚至是物质奖励的权利，如税收征收管理法第十三条规定：“任何单位和个人都有权检举违反税收法律、行政法规的行为。收到检举的机关和负责查处的机关应当为检举人保密。税务机关应当按照规定给予奖励。”行政机关拒绝答复或延迟答复，会直接或间接地影响投诉举报人的合法权益。因此，投诉举报答复行为虽未对相对人创设新的权利义务关系，但是可能会造成相应的法律后果，将投诉举报答复行为看作类似观念告知型的事实行为是不适当的。 （二）符合行政行为标准 1.行政行为构成要件。我国行政法学界对行政行为的构成要件尚未形成绝对的共识，但是分析各种观点，基本包括以下三要件：第一，在主体上由行政主体作出；第二，在职能上有行政权的存在；第三，在法律上有行政法律效果的存在。[2]一项典型的行政行为就是行政主体通过履行自身的行政管理服务职能，对行政相对人的具体权利义务产生影响，既包括设立、变更或消除某种权利或义务，也包括确定、认可某种法律关系或法律事实。 2.举报答复行为是行政行为。参照上述行政行为的构成要件，首先，从主体要件来看，本文所研究的行政性举报，均是由举报人向行政机关提出举报事项，并要求其依法处理，依法也应当由接受举报的行政机关给出答复。其次，从职能要件来看，消费者权益保护法、产品质量法、会计法、税收征收管理法等一系列法律、行政法规、部门规章都明确规定了举报受理机关负有依法答复举报人的职责，行政机关的答复是行使行政职权、履行行政职责的行为。最后，从法律效果来看，举报人依法享有举报和获得答复的行政法权利。相对于获得答复权，行政机关的举报答复行为不仅包括实体意义上的法律效果，还包括程序上的法律效果。此外，还有很多举报行为是当事人基于直接维护自身利益需要而进行的，相关举报答复行为在实体上同样产生了明确的法律效果。因此，行政机关对举报的答复行为符合前述要件，其行政行为属性可以确定。 （三）以信访答复形式作出答复的性质认定 信访制度作为一项具有中国特色的政府与民众沟通的方式，它不是一种法定救济程序，而是一种诉求表达机制。最高人民法院曾在2005年颁布的《关于不服信访工作机构依据<信访条例>处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》中指出：“信访人对信访机构处理行为或不履行相关职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。但是，实践中不少行政机关却将举报人提出的举报事项以信访的形式加以受理并作出答复，藉此来逃避司法审查和监督。[3]举报人对这些答复不服并向法院提起行政诉讼，法院应当审查举报人的举报是仅仅向行政机关表达某种观点、意见，还是提供了较为明确的违法事实线索，并要求行政机关作出相应处理。前者属于信访，而后者则属于举报，行政机关应当依照行政行为的程序作出答复及相应的处理。行政诉讼中将举报和信访区分开并对行政机关的行为给予恰当的司法评价，不仅可以防止行政机关以偷换程序的方式逃避责任，更是促使行政机关依法行政的司法责任。 二、判断标准：“利害关系”的现实思考 最高人民法院2000年颁行的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《2000年司法解释》）第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其它组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。这是我国法律规范首次明确赋予利害关系人提起行政诉讼的原告资格，有学者将其称为行政诉讼原告资格从“相对人资格论”到“法律上利害关系论”的转变，是我国行政诉讼制度与观念的一大飞跃。[4]2014年11月1日全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》中规定，将原行政诉讼法有关可以提起行政诉讼的原告资格规定的第二十四条改为第二十五条，并将第一款修改为：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”从而正式确定了行政诉讼原告的“利害关系”标准。因此，确定举报答复行为属于具体行政行为只是其可诉性考察的第一步，其后的关键在于确定举报人与答复结果是否有利害关系。从理论上看，主要应从以下几方面进行考量： （一）合法权益是否存在 起诉人请求保护的必须是其自身拥有的受法律保护的合法权益，而非违法的或者他人的权益。[5]从理论上说，权益是指“以宪法规定的基本权利为基础的，各具体法律、法规明确规定及隐含地体现于法律的原则、精神之中的应予以保护的各种利益的总和”，[6]可以是法律明确规定的权利，也可以是隐含于针对其他当事人的义务性规定中的利益。同时，利害关系要求这种利益必须是特定人的利益，而非反射利益。反射利益是维护公共利益的副产品，并非立法和行政行为所直接保护的利益。 （二）诉求权益是否受到影响 最高人民法院2015年颁行的《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《2015年司法解释》）第3条明确规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”。由此，起诉人请求法院保护的利益必须已经或者必将受到行政机关行政行为的影响。对于行政行为相对人来说，由于行政行为设定、变更其权利义务关系，诉求权益受到影响是一个明显的特征。但对于相对人以外的对象来说，行政行为效力所及范围可能更广，即行政行为的效力并不只是对直接相对人产生影响，还可能包括行政相关人。行政相关人不是行政行为的直接受领者，但它的合法利益在客观上受到行政行为的影响。 （三）是否构成因果关系 利害关系要求相对人或者相关人合法权益所受影响与行政行为之间具有法律上的因果关系。哲学上因果关系是指一种引起与被引起的关系，是事物之间普遍联系的一种表现形式。对于法律而言，因果关系则是“通过立法或司法活动确认的、作为承担法律责任之基础的、存在于加害行为与加害结果之间的联系”。[7]关于利害关系是否包括间接因果关系，[8]应当看到，由于在哲学意义上所有的事物均处于普遍联系之中，间接因果关系可以通过不同的媒介几乎没有限制地延伸下去，如果确认行政诉讼原告范围的“利害关系”完全包括间接利害关系，可以对行政行为提起诉讼的主体范围就会极大扩展，甚至不受控制。因此，行政行为与合法权益之间的联系通常应当是一种直接联系，除非有法律、司法解释明确规定或其他充分理由，间接因果关系不应当包括在行政诉讼的利害关系范围内。 （四）“利害关系”与“法律上的利害关系” 当前，新行政诉讼法出台时间尚短，如何正确认识修改后的“利害关系”与既有《2000年司法解释》中的“法律上的利害关系”之间的区别，有待于理论和实务界的进一步讨论和探索。笔者认为，对行政诉讼原告的“利害关系”界定，与“法律上的利害关系”相比，显然有了进一步的拓展。但是，我们也不应该过度延伸，两者在上述合法权益存在、权益受影响以及因果关系等关键因素中，具有基本相同的要求，只是“法律上的利害关系”要求这种关系已经被现行法律所涵盖和确认，而“利害关系”则对此没有明确要求，只要是公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政行为的影响，并且相互之间确实存在因果关系，就应当具有行政诉讼的原告资格。 三、实践展开：基于要求履行法定职责的框架分析 从举报的一般模式来看，举报人向行政机关的举报主要包括情况反映和处理要求两方面内容，前者是对他人违法行为或其线索的陈述，后者则是对行政机关的相应要求，即要求行政机关及时履行相关查处的职责，并将处理情况告知举报人。举报人一旦就此提起行政诉讼，其理由无非是行政机关没有（及时）答复或没有（及时）履行查处他人违法行为职责。由此可以看出，举报人对举报答复行为提起行政诉讼，最终还是归于要求行政机关履行其法定职责的范畴。 （一）要求履行法定职责案件的受理要素 法院在立案审查要求履行法定职责的行政诉讼案件中，除一般行政诉讼受案、管辖范围和适格原告的判断外，还应当注意以下几个关键性要素，对其进行一定程度的形式审查，以其作为是否受理的重要参考。 1.不履行法定职责包括明示拒绝行为 如果行政机关明确表示拒绝满足举报人的要求（包括口头和书面形式），即作出明示拒绝表示，是否属于不履行法定职责的范畴呢？从理论上说，行政不作为不具有意思表示的成分，但行政机关对相对人申请作出拒绝履行的决定，也是一种意思表示，因此拒绝履行答复不是行政法上的不作为。然而，不履行法定职责与行政不作为不是相等的关系，也不是一种交叉关系，而是一种包含关系，不履行法定职责行为中既包括不予答复、拖延履行等行政不作为，也包括拒绝履行、不完全履行行为。因此，行政机关的明示拒绝行为仍属于不履行法定职责范畴，行政机关明确拒绝举报人要求的行为仍属于不履行法定职责诉讼的范围。 2.被诉行政机关有相关法定职责 明确法定职责的外延是清楚判断要求履行法定职责诉请是否应当予以受理的重要一环。“法定职责”从字面意思来理解就是法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章规定的职责。在合法的框架内，行政管理职责意识的强化有利于诚信政府、服务政府的形成。[9]基于强化行政机关职责意识和监督行政机关信守承诺的考虑，行政诉讼中法院应将行政机关制定的规范性文件也纳入法定的范围，作为其应当履行法定职责的依据。在立案程序中，原告诉请对象应当是行政机关法定职责范围内的事项，否则从形式上即可判断起诉缺乏具体的理由和事实根据。 3.原告与拟制的履职行为有利害关系 如前所述，《2000年司法解释》对适格原告的要求是“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”。经2014年修订的行政诉讼法要求“与行政行为有利害关系”。然而，在要求履行法定职责案件中，大多数是被告行政机关并未（或尚未）作出过行政行为。此时，法院在是否受理的审查中，应当对原告诉请要求履职的行政行为进行拟制，假定行政机关已经按照举报人的要求，实施了对举报的答复或对违法行为的查处行为，再根据原告与拟制后的行政行为是否有利害关系进行判断。 （二）举报人诉请被告履行答复职责的可行性 1.举报与答复行为之间的法律关系 基于行政机关对举报行为进行答复的义务，举报人一旦作出举报行为，即产生了获得行政机关处理结果答复的权利。从性质上说，获得答复是一项程序性权利，无论举报人所举报的事项是否与其有直接的利害关系，举报人均得享有。因此，一旦行政机关不依法作出答复，其不作为或拖延行为就侵害了举报人请求查处违法行为和获得举报答复权，举报人与行政机关不予答复行为存在利害关系。 2.举报人有权诉请行政机关履行答复职责 行政机关在依法履行管理职责时，既包含了实体法上的职责，也包含了程序法上的职责。举报人依法参与行政程序的权利使得举报人具有了行政程序上的主体地位。行政机关通过答复行为，发出了产生（答复启动调查处理程序或反馈处理结果）举报法律关系或消灭（答复举报不属于本机关受理范围或举报事项不成立）举报法律关系的意思表示，并与举报人产生最直接的利害关系。根据现行行政诉讼法和相关司法解释的规定，一般符合行政诉讼的受案范围和原告资格要求，法院应当依法予以受理并进行审查。 可诉请答复的具体情形 可以提起此类诉讼所针对的情形包括：（1）超过法定期限不予答复。行政机关作为社会的管理者和公共服务的提供者，有义务对提出要求者作出反应，即使提出具体请求者的申请超越了行政主体的权限范围，行政主体也应向其说明理由或告知向正确的机关提出申请，而不能采取无视的消极不作为态度；（2）拖延履行答复职责。现行行政诉讼法第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”对于不履行和拖延履行法定职责的判断，笔者认为应当将行政机关在受理、立案后是否做出实际行动作为判断的关键。未实施实质性举措且法定期限内未作出答复的，属于不履行法定职责；而行政机关在受理举报后积极实施了调查等行为，但超过合理期限仍未作出最终答复的，应当属拖延履行答复职责。需要说明的是，举报人对答复本身享有的是程序性权利，在不服行政机关明确拒绝查处答复或具体查处行为的情况下，不能直接以行政机关未履行答复职责为由提起诉讼。 （三）举报人诉请履行查处被举报事项职责的可行性 除要求答复以外，举报的目的更多地在于要求行政机关对他人的违法行为依法进行查处。根据举报人要求查处的最终目的属于保护自身利益还是保护公共利益的不同，举报人诉请履行查处职责的可行性也有所不同。 1.自益性举报情形 在举报行为中，有一部分举报人是因为自身利益受到了他人违法行为的侵害，进而向行政机关反映要求进行查处，如邻居违章搭建导致自家通风采光受限，向行政机关举报并要求其强制拆除的。虽然行政机关对被举报人的处罚等处理行为是针对违法行为人作出的，举报人本身不享有实体权利，但由于行政机关对被举报事项的处理结果与自身利益密切相关，不依法处理即构成不履行保护举报人人身、财产等合法权益。在这种情况下，举报人的举报行为实际上对行政机关提出了一个合法申请，并与履职行为有直接的利害关系，因此，对行政机关不予答复、明确拒绝处理、拖延处理的行为依法可以提起诉讼，要求行政机关履行法定职责或确认行政机关违法。 2.公益性举报情形 除自益性举报之外，还有举报人出于维护公共利益的考虑，而对与自身利益没有直接关系的违法行为进行的举报，即公益性举报，如向交警部门报告道路上的交通违章行为、向环保部门举报企业偷排污水等。由于目前我国仅在试点由检察机关在环境资源保护等领域提起行政公益诉讼，[10]对于其他个人和社会组织而言，目前行政诉讼的救济范围仍限于损害特定个人利益的行政行为，不包括单纯损害公共利益的行政行为。对于前述公益性举报后要求行政机关予以查处的诉请，一般认为举报行为所针对的是公共利益的维护，举报人与行政机关是否履行查处职责之间仅具有间接的利害关系。因此，对于公益性举报人认为行政机关没有履行查处违法行为的法定职责，向法院提起行政诉讼的，目前一般认为原告与被诉行政行为之间没有利害关系，法院应当裁定不予受理或驳回起诉。 四、发展方向：公益性举报答复行为的可诉性突破 应当承认，对纯粹公益性举报中履行查处职责要求的可诉性进行一定的限制有其合理性，否则在现有条件下，法院可能会被大量的与公益性举报相关的行政诉讼所淹没。然而，举报权属于公民的民主监督权利，所有的公益性举报答复行为的实体诉求都不能纳入行政诉讼的审查范围，公民所享有的举报权将失去一个强有力的保障渠道。对此，我们有必要进一步思考，探究实现公益性举报答复行为可诉性突破的空间与路径。 （一）是否应当完全否定 损害公共利益的行政不作为主要依赖于行政监督来约束和纠正，但行政监督部门有时并不能发现这种行为，或不愿意、不能有效地对该行为予以监督。[11]随着国家事务的复杂化程度加深以及行政权力的持续膨胀，加强对行政权力的监督、保障公民合法权益的需求更加迫切。从西方国家的行政法演变历程以及我国行政法学的发展来看，对行政权力进行更为广泛和彻底的监督是发展的方向，对行政机关凭借行政职权对外作出的公法行为，均应纳入司法监督和救济的范围。[12]因此，将损害公共利益的不履行法定职责行为纳入行政诉讼的范围很有必要。事实上，有些西方国家已经将这类行为纳入行政诉讼（司法审查）的范围，使其成为强制履行责任的调整对象。[13]在我国，公益性举报人的权利频繁被侵害的现实，使法律的尊严和共同利益受到极大挑战，司法对行政的监督机制应当作出回应。 （二）制度设计的具体考量 如前所述，对行政诉讼的原告资格不加任何限制不是权力监督和权利保护的最优选择，在实践中也是无法实现的。为此，在实现公益性举报答复行为可诉的过程中，具体的制度设计应当结合以下几个因素，对具体可诉的范围进行综合考虑：1.法定权利保障。对于宪法和法律所规定的权利，应当通过司法等多种途径加强保障。特别是宪法明确规定的公民基本权利，应当尽可能纳入行政诉讼的保障范围。2.社会普遍利益诉求。行政诉讼受案范围的确定与某一阶段的社会环境密切相关，在确定公益性举报答复行为的可诉性问题时，应当考虑社会公众当中是否普遍性地存在获得司法保护的利益诉求。如当前环境污染问题严重，公众对全面、有效的环境行政执法的期待不断提升，在这种情况下，立法就应当考虑尽快将环境公益举报的相关诉请纳入行政诉讼审查范围内。3.强化司法监督的必要性。对行政机关的行政行为进行合法性审查，监督其依法行政是行政诉讼的主要目标之一。为此，行政执法的总体状况也应当是确定行政诉讼受案范围的参考要素之一。执法状况良好，可适当提高原告起诉的门槛，行政执法状况恶劣，则可政策性地放低标准，以期通过相对人的起诉强化法院对违法行政的牵制与约束作用。[14]4.法院对诉讼增加的承受度。少数当事人由于各种非理性动机而提起行政诉讼的现象时有发生，应当根据法院承受新增案件压力的程度，来合理确定行政诉讼受案范围的调整方式。 （三）对未来的制度期待 动态扩展已经成为我国行政诉讼受案范围和原告资格限制的一个显著特点。目前，全国人大常委会已经授权开展检察机关提起行政公益诉讼的试点工作。未来，在总结试点工作经验的基础上，立法机关可适时对“利害关系”作适度的扩张解释或直接修改法律，将公益性举报中举报人要求行政机关履行查处职责的起诉有序纳入行政诉备的受案范围。 2014年全国人大常委会对行政诉讼法的修订，使得我国行政诉讼的受案范围和适格原告的范围都有了较大程度的扩充，特别是将《2000年司法解释》中对原告与被诉行政行为有“法律上的利害关系”改为“利害关系”，为不服公益性举报答复行为、要求行政机关履行查处违法行为职责的起诉纳入行政诉讼范围提供了重要的支撑。我们期待本次行政诉讼法修订以及今后的进一步完善能够真正为此类诉求打开司法的大门，更好地维护包括公民个体在内的公共利益，更好地发挥司法对行政机关依法行政的监督功能。（《人民司法（应用）》2016年第1期） 【注释】 [1]赖彩明、赖德亮：“加强公民举报权的制度保障”，载《法学》2006年第7期。 [2]罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年版，第117-119页。 [3]刘媛媛、余韬：“寄信要求行政机关履行法定职责的司法审查”，载《人民司法》2011年第8期。 [4]沈福俊：“论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展”，载《华东政法学院学报》2000年第5期。 [5]张宝华：“行政诉讼法上的法律上利害关系”，载《湖北警官学院学报》2012年第9期。 [6]张旭勇：“‘法律上利害关系’新表述——利害关系人原告资格生成模式探析”，载《华东政法学院学报》2001年第6期。 [7]方世荣：《论具体行政行为》，武汉大学出版社1996年版，第31页。 [8]斯金锦：“行政诉讼原告资格——‘法律上利害关系’要件研究”，载《公法研究》2005年第2期。 [9]王文燕、章浩：“不履行法定职责的审查视角和裁判规则”，载《人民司法》2008年第6期。 [10]徐日丹、贾阳：“检察机关提起公益诉讼试点方案”，载2015年7月3日《检察日报》。 [11]周佑勇：“论行政不作为”，载罗豪才主编：《行政法论丛（第2卷）》，法律出版社1999年版，第240页。 [12]黄小波：“试论举报答复行为的行政法属性”，载《行政法学研究》2007年第4期。 [13]【英】丹宁勋爵：《法律的训诫》，杨百揆译，群众出版社1985年版，第122页。 [14]张旭勇：“‘法律上利害关系’新表述——利害关系人原告资格生成模式探析”，载《华东政法学院学报》2001年第6期。
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