中国法院办案效率地域不均衡的原因分析
来源：南门徙木的法律博客 作者：南门徙木的法律博客 人气： 发布时间：2017-04-15
摘要：法院改革新思维 【连载】第83期 | 中国法院办案效率地域不均衡的原因分析 文︱南门徙木（微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。 中国法院办案效率之所以存在如此严重的
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法院改革新思维 【连载】第83期 | 中国法院办案效率地域不均衡的原因分析 文︱南门徙木（微信公众号fyggxsw)《法院改革新思维》百度阅读链接《法院改革新思维》一书已在百度阅读独家发布，可点击上面链接即可前往阅读。 中国法院办案效率之所以存在如此严重的地域不均衡问题，笔者进行深入研究分析后认为，其根本原因在于，中国各基层法院的编制数量并不与其辖区内每年产生的诉讼案件数量挂钩，而仅与其辖区的人口数量相挂钩，而各地的诉讼率相差极大，从而导致各地法院案源相差悬殊。一、全国各省份法院干警与辖区人口的比例目前，中国的人口数据有两种统计口径，一种是户籍人口，一种是人口普查数据（最新的为2010年的第六次全国人口普查）。两种数据相比较，在相同的时间节点上，“六普”人口数据要更加接近客观真实，因为近年来我国人口流动变化很快，很多人长期离开户籍地外出学习或打工。这些人即使发生纠纷产生诉讼案件，一般也是由经常居住地而不是户籍所在地管辖。但由于全国性的人口普查10年才进行一次，而公安机关的户籍人口信息却可以及时更新，因此，在很多情况下最新的户籍人口信息权威性更强。下表一为2010年度全国各省份每万人中拥有法院干警的比例。表一：各省份法院干警与辖区人口的比例序号份2010年末户籍人口（万人）各省"六普"人口数（万人）法院干警总数（人）平均每万人中法院干警人数（户籍）平均每万人中法院干警人数（六普）1 北京12621961 8500 6.7 4.3 2 上海14122302 7000 5.0 3.0 3 天津9901294 4500 4.5 3.5 4 重庆33032885 6502 2.0 2.3 5 河北72987185 16000 2.2 2.2 6 河南108009402 22676 2.1 2.4 7 山东95369579 20827 2.2 2.2 8 山西34743571 13000 3.7 3.6 9 内蒙古24532471 9002 3.7 3.6 10 陕西38743733 10207 2.6 2.7 11 宁夏643630 1952 3.0 3.1 12 广西53314603 9751 1.8 2.1 13 贵州41893475 7586 1.8 2.2 14 四川90018042 17000 1.9 2.1 15 黑龙江38433831 13143 3.4 3.4 16 湖南70696568 13000 1.8 2.0 17 福建35303689 8649 2.5 2.3 18 吉林27242746 8000 2.9 2.9 19 海南896867 2675 3.0 3.1 20 广东852210430 24348 2.9 2.3 21 辽宁42524375 15000 3.5 3.4 22 安徽68255950 12000 1.8 2.0 23 湖北61495724 13838 2.3 2.4 24 浙江47485443 13000 2.7 2.4 25 江苏74677866 17000 2.3 2.2 26 甘肃27122558 8023 3.0 3.1 27 云南45284597 9306 2.1 2.0 28 江西46944457 10000 2.1 2.2 29 新疆21642181 9000 4.2 4.1 30 青海550563 2348 4.3 4.2 31 西藏294300 2027 6.9 6.8 总计134533133277 335860 2.5 2.5 数据来源：1.2010年末户籍人口引自中华人民共和国民政部编：《中华人民共和国行政区划简册2012》，中国地图出版社2012年3月第1版。该简册中所列县级以上行政区域的人口数为2010年度公安部的统计数字，其中在2011年度行政区域发生变化的区、县、市的人口数字由当地人民政府提供。2.各省"六普"人口数引自全国第六次人口普查主要数据公报及各省份第六次人口普查数据公报。第六次人口普查的标准时间是2010年11月1日零时。3从上表可以看出，各省份每万人中拥有法院干警的比例，因以户籍人口或者以“六普”人口作为统计基数而有所变化。北京、上海、天津、广东、浙江等作为外来人口较多的省份，“六普”人口数普遍高于户籍人口数，而河南、四川、安徽、广西等省份作为劳动力输出大省，“六普”人口数低于户籍人口数，其余省份“六普”人口数与户籍人口数差别不大。对上表按平均每万人（户籍）中拥有法院干警人数按升序排序，即得到下表二：表二：各省份每万人中法院干警所占的比例（升序排列） 序号份2010年末户籍人口（万人）各省"六普"人口数（万人）干警总数（人）各省干警与人口的比例（户籍）各省干警与人口的比例（六普）1 安徽68255950 12000 1.8 2.0 2 贵州41893475 7586 1.8 2.2 3 广西53314603 9751 1.8 2.1 4 湖南70696568 13000 1.8 2.0 5 四川90018042 17000 1.9 2.1 6 重庆33032885 6502 2.0 2.3 7 云南45284597 9306 2.1 2.0 8 河南108009402 22676 2.1 2.4 9 江西46944457 10000 2.1 2.2 10 山东95369579 20827 2.2 2.2 11 河北72987185 16000 2.2 2.2 12 湖北61495724 13838 2.3 2.4 13 江苏74677866 17000 2.3 2.2 14 福建35303689 8649 2.5 2.3 15 陕西38743733 10207 2.6 2.7 16 浙江47485443 13000 2.7 2.4 17 广东852210430 24348 2.9 2.3 18 吉林27242746 8000 2.9 2.9 19 甘肃27122558 8023 3.0 3.1 20 海南896867 2675 3.0 3.1 21 宁夏643630 1952 3.0 3.1 22 黑龙江38433831 13143 3.4 3.4 23 辽宁42524375 15000 3.5 3.4 24 内蒙古24532471 9002 3.7 3.6 25 山西34743571 13000 3.7 3.6 26 新疆21642181 9000 4.2 4.1 27 青海550563 2348 4.3 4.2 28 天津9901294 4500 4.5 3.5 29 上海14122302 7000 5.0 3.0 30 北京12621961 8500 6.7 4.3 31 西藏294300 2027 6.9 6.8 总计134533133277 335860 2.5 2.5 从上表可以看出，除西藏、北京、上海、天津等地法院干警人数占辖区人口总数量（户籍）的比例较高外，我国大多数省份每万人（户籍）中法院干警所占的比例一般在1.8至4.5之间，其中有16个省份在2.0至3.0之间，各省份之间法院干警人数占辖区人口总数量（户籍）的比例大致相当，相差不大。如果以省份“六普”人口作为分析对象，我们会发现各省份之间的比例差异更小。综上，我们可以得出如下结论，当前各级法院的人员编制数量基本上是按照辖区户籍人口数量的一定比例（一般在万分之二至万分之三之间）确定的。二、各省份的诉讼率以各省份2010年审执结各类案件总数除以各省份的户籍人口或者“六普”人口，就能够计算出各省份2010年度的户籍人口诉讼率或“六普”人口诉讼率。详见下表三。表三：各省份诉讼率序号省份2010年审执结各类案件数（件）2010年末户籍人口（万人）六普人口（万人）诉讼率(户籍）（件/万人）诉讼率（六普）（件/万人）1北京44142412621961 349.8 225.1 2上海41650014122302 295.0 180.9 3天津1738089901294 175.6 134.3 4重庆30987833032885 93.8 107.4 5河北48949072987185 67.1 68.1 6河南487032108009402 45.1 51.8 7山东省94846495369579 99.5 99.0 8山西18233034743571 52.5 51.1 9内蒙古24800124532471 101.1 100.4 10陕西省20123038743733 51.9 53.9 11宁夏82927643630 129.0 131.6 12广西25048753314603 47.0 54.4 13贵州省20359341893475 48.6 58.6 14四川45209890018042 50.2 56.2 15黑龙江28177938433831 73.3 73.6 16湖南30350070696568 42.9 46.2 17福建43923335303689 124.4 119.1 18吉林24579727242746 90.2 89.5 19海南51687896867 57.7 59.6 20广东1013805852210430 119.0 97.2 21辽宁48358042524375 113.7 110.5 22安徽38804468255950 56.9 65.2 23湖北28898761495724 47.0 50.5 24浙江80540447485443 169.6 148.0 25江苏省90252774677866 120.9 114.7 26甘肃省15193527122558 56.0 59.4 27云南25145845284597 55.5 54.7 28江西省18936446944457 40.3 42.5 29新疆26752621642181 123.6 122.7 30青海省35037550563 63.7 62.3 31西藏12216294300 41.6 40.7 对上表按户籍诉讼率升序排序，即得到下表二：表四：各省份诉讼率（以户籍诉讼率升序排列） 序号省份2010年审执结各类案件数（件）2010年末户籍人口（万人）六普人口（万人）诉讼率(户籍）（件/万人）诉讼率（六普）（件/万人）1江西省18936446944457 40.3 42.5 2西藏12216294300 41.6 40.7 3湖南30350070696568 42.9 46.2 4河南487032108009402 45.1 51.8 5广西25048753314603 47.0 54.4 6湖北28898761495724 47.0 50.5 7贵州省20359341893475 48.6 58.6 8四川45209890018042 50.2 56.2 9陕西省20123038743733 51.9 53.9 10山西18233034743571 52.5 51.1 11云南25145845284597 55.5 54.7 12甘肃省15193527122558 56.0 59.4 13安徽38804468255950 56.9 65.2 14海南51687896867 57.7 59.6 15青海省35037550563 63.7 62.3 16河北48949072987185 67.1 68.1 17黑龙江28177938433831 73.3 73.6 18吉林24579727242746 90.2 89.5 19重庆30987833032885 93.8 107.4 20山东省94846495369579 99.5 99.0 21内蒙古24800124532471 101.1 100.4 22辽宁48358042524375 113.7 110.5 23广东1013805852210430 119.0 97.2 24江苏省90252774677866 120.9 114.7 25新疆26752621642181 123.6 122.7 26福建43923335303689 124.4 119.1 27宁夏82927643630 129.0 131.6 28浙江80540447485443 169.6 148.0 29天津1738089901294 175.6 134.3 30上海41650014122302 295.0 180.9 31北京44142412621961 349.8 225.1 从上表可以看出，各省份的诉讼率（户籍）相差较大，北京市每万名户籍人口每年可产生350起诉讼，而江西仅有40起，前者是后者的近9倍。31个省份中，诉讼率低于100的有20个省份，其中低于60的有14个省份。全国仅有4个省份诉讼率超过了150。说明全国大多数省份的诉讼率今后还有相当大的提升空间，同时也说明仅以辖区人口数量为依据来核定法院编制数量的模式是多么地不合理。另外需要说明的是，全国各地法院的法官人数占本院干警总数的比例也是有较大差别的，从而也会导致法官人均办案数之间的不平均。比如，甲、乙两家法院均有200名在编干警，法院每年受案数均在1万件左右，但甲法院有80名法官，乙法院只有50名，从而也会导致两家法院之间法官人均办案效率的不平衡。影响法官占全院干警比例的主要因素有：一是因各级法院工勤、事业编制人员无法任命为法官，该类编制类型人员越多，法官所占比例一般也会越低。二是各法院司法考试通过率情况随机性大。在2002年统一司法考试制度实施之后，法院内的书记员要想晋升法官，也要通过司考，而各地法院之间书记员的司考过关率也是参差不齐，过关率高的，政法编书记员逐渐都晋升为法官，法官占比就会高一些，反之，法官占比就会低一些。实践中，拥有150名干警的法院的法官人数可能反而高于拥有200名干警的法院，正是基于上述两方面的原因。三、法官员额制制度设计的致命缺陷一般来说，法院的办案效率与该法院干警人数占辖区人口总数的比值成反比，与该地区的诉讼率成正比。当某地法院干警人数占辖区人口总数的比例偏高，同时其辖区诉讼率又较低时，该法院的办案效率就会偏低。最典型的例子是西藏。在法院干警数占辖区人口总数的比例相同时，哪个地区的诉讼率高，则该地区的办案效率就高。比如，江西、江苏每万人中（六普人口）所对应的法院干警人数都是2.2人，但江西的诉讼率只有40.3，而江苏的诉讼率则高达120.9，这就意味着江苏法院系统的办案效率是江西法院系统的整整三倍。因此，未来我国要想从根本上改变法院办案效率的地域不均衡问题，必须改变以辖区人口作为确定法院编制数量主要依据的传统做法，建议以最近三年来年均审执结案件数量作为主要衡量指标来确定各级法院的人员编制数量。行文至此，笔者认为不得不提及法官员额制改革在设计环节的一个致命缺陷。本轮法官员额制改革的入额比例，无论33%也好，39%也罢，其计算的基数均是所在法院的现有政法编制人数。前已述及，各地法院的政法编制数一般都是根据其辖区户籍人口数量的固定比例计算确定的，而各地诉讼率却相差较大，从而人为导致了各地法院之间严重的忙闲不均状态。而且据笔者所知，很多法院的政法编制数已经十几年没有调整过了。因此，法官员额制虽然是国际通行惯例和大势所趋，但基于中国的现实国情，其在我国推行应当以对各级各地法院政法编制数量的重新厘定，先行解决各地法院之间的忙闲不均问题为前提条件。而本轮法官员额制改革却径行以各级法院现有政法编制数量作为计算法官员额的基数，这无疑是对当前各地法院之间忙闲不均现状的一种妥协和进一步确认。这种把复杂问题简单化的“一刀切”式的改革方案最终能否取得成功，结果可想而知。
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