十五年行政执法案卷评查问题汇总
来源：血色狂刀 作者：血色狂刀 人气： 发布时间：2017-04-12
摘要：宪政实务 (2014年9月5日上午十点四十到十一点于区工商局七楼会议室) 刚才各组组长总结得非常好，刘律师的点评也很到位，我在这里就不一一重复了。自1999年行政复议法颁布，现在已经到了第15个年头了，我们区政府共办理了149件行政复议案件，涉及行政许可、行
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宪政实务 (2014年9月5日上午十点四十到十一点于区工商局七楼会议室) 刚才各组组长总结得非常好，刘律师的点评也很到位，我在这里就不一一重复了。自1999年行政复议法颁布，现在已经到了第15个年头了，我们区政府共办理了149件行政复议案件，涉及行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制、行政给付、行政确认、行政征用、行政裁决、行政监督检查、行政拨款等多个领域。除去最近四年没有撤案记录的话，总的撤销各类具体行政行为的数量也有62起，撤案率高达41.6%！我们的行政执法机关作出的具体行政行为为何如此脆弱，是什么原因导致这么多行政处罚决定被予以撤销？在此次案卷评查之前，我选取了其中26起典型的处罚决定被撤销的复议案，作一个简要的法理分析。为了方便叙述，我将类似的情况作一个归类：一、行政执法主体资格程序违法，导致处罚决定被撤销。这又可分以下几种加以叙述： （一）被申请人派去执法的人员有的没有行政执法证，或者持有执法证件而未到政府备案，资格认定上尚需进一步确认；行政处罚决定的审批人也未办理行政执法监督证（如执法队长和局长都没有办行政执法监督证，没有集中讨论决定处罚的权力），证件未在政府备案。如某洗脚屋与劳动局复议案、佘某与林业局复议案、某饭店与卫生局复议案。 （二）被申请人在调查终结后，未经行政机关负责人审查批准立案（如执法队长代替局长审批）。如某村与水利局复议案。 （三）被申请人不具备行政执法主体资格。如某石材经营部与供电公司复议案（该案中，供电公司对于违反电力法的行政执法权早在2005年就已经移交给区经济局，故供电公司再开展执法行为就应认定为无效行为）二、行政处罚执行程序违法，导致处罚决定被撤销。这又可分以下几种加以叙述： （一）被申请人在事实不清、证据不足的情况下，错误适用法律，下达处罚决定。如陈某与交通局复议案（后者将前者的私人自用富康车当成了营运用的出租车）、某酒店与林业局青蛙复议案（后者将非珍稀保护类青蛙当成珍稀保护类青蛙加以计价处罚）、某洗脚屋与劳动局复议案（送达文书均采取留置方式，且送达回证上均未写明拒收事实和理由，也无见证人签字）、某技工学校与林业局复议案、某建材公司与劳动局复议案、某房地产公司与工商局复议案（工商局简单地调用检察机关的取证材料，未进行认真核实。这一点烟草局的徐局长在刚才的案卷点评中也提到相同的观点，对此我表示认同）。 （二）被申请人的处罚告知书对物品的计价没有法定依据，将本应运用听证程序的行政案件，使用一般程序；或者处罚数额过大，而未告知听证权，导致处罚决定被撤销。如某酒店与林业局青蛙肉复议案、某饭店与卫生局复议案。 （三）被申请人下达的处罚决定书存在问题，导致处罚决定被撤销。这又可分以下几种加以叙述：1．被申请人将管理相对人的选择复议权写成指定复议，剥夺了管理相对人向政府申请复议的选择权。如某村与水利局复议案就属此类。2．被申请人下达的处罚决定书中未写明罚款缴至的银行和帐号，导致行政处罚执行程序违法。如某酒店与林业局青蛙肉复议案、某建筑公司与劳动局复议案就属此类。3．被申请人下达的处罚决定书中的诉权及复议权交待得不清楚、不准确，即将起诉或复议期限弄错，将复议机关弄错或根本就未告知。这种情形非常普遍。如某洗脚屋与劳动局复议案、陈某与交通局复议案、佘某与林业局复议案、某饭店与卫生局复议案、某村与水利局复议案。而且，现在遇到这种情况，执法机关的办案人员习惯于以上级设定的文书格式做成了电脑软件，无法更改为由拒绝纠错。4. 被申请人适用法律依据存在理解错误。如黄商贸易公司与质量技术监督局查封货物行政强制案，又如杨某与工商局复议案（此案中，工商局在援引《无照经营查处取缔办法》进行查处时，必须是在责令停止相关经营活动、没收违法所得之后，才能并处罚款，而区工商局执法文书中省掉了前提条件，直接得出罚款的结论）5、被申请人行政执法文书使用的文件头子不规范。如某中学与财政局复议案中，财政局告知时使用的是《行政处罚事项告知书》，决定时使用的却是《财政检查处理决定书》，而且该决定书使用的又是红头文件方式印制。审计局的审计决定和宗教局的行政处罚决定也是使用红头文件印制。在区公安局的一些案件中存在没编案号的现象。在区劳动监察大队的一些案件中，存在没使用规范的执法文书头子，而是自行设置一个文书格式，且有的案件应以区人社局名义作出。在区人社局的工伤认定案件中也存在机构已经变更、落款单位名称却是原来的劳动局的问题。（四）被申请人未履行大案要案报送备案制度。如在作出重大行政处罚决定2日内，未报政府备案后就予以执行。如佘某与林业局复议案。 三、被申请人适用自由裁量权过大，缺乏控制，如随便突破或按照法定的最高限额执行罚款，或者事先也不经过局机关负责人集体讨论，导致处罚决定被撤销。如某酒店与林业局青蛙肉复议案、佘某与林业局复议案。 四、被申请人未严格遵循行政执法合法、公正、公开和效率的原则，导致处罚决定被撤销。如在佘某与林业局复议案中，按照以往城区木材经营、运输惯例，所有木材经营、运输者都是在货物运到后，再补办《湖北省木材运输证》，收费大都在50－100元，但此案被申请人直接作出将货物没收的行政处罚决定，对木材经营者在执法处罚上不是一视同仁的，违反了《湖北省行政执法条例》第四条，即行政执法公正、公开的原则。五、被申请人未在法律规定的10日内向复议机关提出书面答复，并提交当初作出行政处罚行为的证据、依据和相关材料，导致处罚决定被撤销。在这种情形中，有的行政执法机关是没有答复，有的则是迟于规定时间提交答复。如姚某与水产局复议案、蒋某与质监局复议案、王某与质监局复议案、某建筑公司与劳动局复议案。六、被申请人违背“先调查、后裁决”的行政执法原理。在施某与民政局停发低保费一案中，民政局没有履行重新入户调查手续，就认为施某经济条件改善，对其低保账户停止拨付低保金。在公安的治安拘留案、计生局整治超生的行政征收案、公路治超、运管扣车的案件中，也是存在所有的行政执法活动都是在同一天完成，虽然效率高，但有失程序公正。 七、被申请人为简化小额罚没收入的办案程序，要求当事人出具当场缴纳罚款申请书，却在没有签署审批同意意见的情况下，就收取了罚款。 以上是我对26起处罚决定被撤销的复议案的简要点评。当然，适用的行政法规、规章以及法律之间打架以及部门交叉执法的现象在被撤销的复议案件中表现也很突出，罚款不开发票或发票开得不规范以及因当事人陈述申辩而加重处罚的、先收钱后给当事人行政处罚决定书或者只收钱不出具行政决定而引起投诉的事情也查处了多起，但由于篇幅所限，这里主要介绍的是行政程序违法的问题。对多次行政执法案卷评查的情况，比上述对复议案件的归纳就更细一些。如2013年9月23日—26日，我办组织开展了区直和乡镇基层执法站所行政执法监督检查活动，本次检查对19家单位的执法案卷进行了抽查。现将当时的抽查结果给大家通报如下：1、运管所在出具责令改正通知书到下达正式行政处罚决定书之间，只有3天时间间隔，以给当事人行使陈述申辩权利，如当事人在第3天下午开始邮寄书面陈述申辩材料，运管所到了第四天才收到，那该怎么办？法院就有这样的案子。砂管局案卷也一样。2、违法行为通知书何时下达最好？在抽查案卷中责令改正通知书与违法行为通知书是同一天下达的？而违法行为通知书也是3天陈述申辩时间，如当事人改正了，具体行政行为是否应改变？正确的做法应该是在责令改正通知书送达3天之后再下达违法行为通知书，再过3天再下行政处罚决定书。3、劳动监察大队的执法案卷没有做到一卷一号，每个执法案卷中不同执法文书上都标着不同的案号。4、公路段公路路产补偿案卷中，公路段不能自己复核，应该按照《公路法》的规定提交交通运输局进行复核。而对于路产损失清单，是否送达当事人，应该有送达手续。因为具体行政行为的作出，必须告知当事人，给其陈述申辩的权利。5、住建局建工科行政许可案卷中仅仅只有填报和加盖许可机关公章的表格和申请人提交的相应材料，缺少不予行政许可决定书、听证会记录、集体讨论记录、施工许可证等行政许可执法文书。6、砂管局执法大队的案卷中，在接到报案材料进行立案之后，下达责令停止违法行为通知书和行政处罚决定之前告知当事人陈述申辩和听证权利，告知时间间隔正好到第3天截止，这种时间间隔设置不科学，应该是送达签收第2天开始计算三天。部分手写文书随意用涂改液涂改（劳动监察大队也存在这个问题）。7、计划生育执法大队的二孩证行政许可案卷中，缺少所发放的许可证件和年度台账记录。8、计划生育执法大队的社会抚养费行政征收案卷中，存在如下五个方面的问题：（1）调查笔录。调查人不得少于两人，而所提供的案卷中，调查笔录大部分都是1人进行调查，这不符合法律规定。另外，调查笔录落款处，调查人还应履行签字手续。（2）行政征收告知书既然已经给当事人告知权利，根据《湖北省行政执法条例》的相关规定，就应该给其陈述申辩时间，征收多少社会抚养费可以协商，案卷中缺少陈述申辩笔录等内容。（3）征收决定书出来之后，申请法院强制执行这个环节，强调一点，必须在作出行政决定之日起3个月后申请法院强制执行，而非案卷文书中标明的60日。这里要按照法律规定处理，而非党委政府领导的讲话精神。（4）征收社会抚养费数额大于实际数额的，案卷中应有集体讨论记录。财务票据应复印在卷，附在结案表上。（5）送达回证上收件时间应让当事人填清（工商所案卷也存在这个问题），强制执行申请书归档案卷时也应写明时间。9、农业执法大队处罚案卷存在3个问题：（1）行政处罚决定中银行账号没有注明（其他一些单位也存在类似情况），重大行政处罚决定没有到法制办备案。（2）缺少陈述申辩笔录。（3）证据提取单有的没有附上照片，不太直观。10、乡镇派出所案卷存在部分瑕疵：（1）传唤证上没有加盖公章；（2）有的执法文书没有标明日期。（3）部分文书存在制式文书上涂改痕迹。11、部分站、所、段、队、科股室因职能被市直收走，或者被省里要求取消，机构萎缩，执法手段欠缺，吃饭都成问题，没有执法案卷。总的来说，虽然经过多次行政执法案卷评查，如下问题依旧需要进一步改进和完善：一是部门之间的执法水平差异较大。特别是政府一般部门与省级以下的垂直半垂直部门相比，办案水平较差，调查取证形式和内容都不符合法律要求，适应法律不准确，随意运用自由裁量权现象还不同程度存在，有的案卷甚至出现了相对人陈述申辩后却加重处罚的情况。二是重实体、轻程序的现象还存在，少数部门存在执法程序不到位，立案和结案审批手续不够健全；有的证据材料相对单一，对于取得的现场证据没有录音拍照或者绘制草图加以固定保存，对于检查的帐目、票据没有及时复印附卷；有的虽然进行了证据固定保存，但是证据调取单上所粘贴照片证明内容是什么，却缺乏文字描述；在行政执法文书上没有正确告知选择复议权的情况还很普遍，陈述申辩笔录缺失，有的重大行政处罚案件，事先没有经过局领导集体研究讨论决定，也没有报送政府法制部门备案，更没有向当事人告知听证权；有的留置送达，送达回证上没有见证人签字并附其身份证明复印件，更没有注明拒签理由；有的当事人申请材料，没有相对应的执法机关审批手续存卷；有的罚款缴纳不到位的，没有附上缓交或者减免手续证明，结案证据材料过于简单。三是一些执法人员对法律条文和背后蕴含的法治精髓，在理解上存在误区。有的没有分清委托执法与授权执法的区别，对委托执法文书，没有加盖委托单位印章，执法主体错误；有的对亮证执法理解不透，明明四个人参与执法，却只填写两个人的行政执法证号，或者参与执法人员的执法证号没有在询问笔录中反映出来；有的没有正确理解行政处罚与行政强制的区别，将没收和查封、扣押这三个概念混为一团；有的单位对行政决定书，本来应该使用黑头文件，却习惯性地印制红头文件；对于行政处罚案卷，应该适用一般程序的却适用简易程序，对当场作出行政处罚决定的罚款数额，自由裁量的幅度过大，超出法律规定的限度；有的案卷仅仅只看到处罚材料，对当事人批评教育、责令整改的记录无从查找，看不出今后如何遏制违法行为再次发生的有效措施。四是少数执法人员工作责任心不强，随意涂改手写式执法文书，或者在现场笔录中没有正确填写检查的准确起始时间，有的对相对人信息部分填写不全或没有附上营业执照、法定代表人身份证明的相关材料，有的对所引法律法规的名称填写不全，《行政强制法》出台三年了，可是查封扣押文书却没有将该部法律作为执法依据，更不用提注明具体条款和将行政强制案卷与行政处罚案卷分别立卷了，送达文书没有将送达回证附卷，存档备案的结案审批表空着没填写，有的存卷文书打印顺序出现差错，有的没有加盖单位公章或者缺少办案负责人签字，有的将相对人名称打印错误，严重影响执法文书的严肃性；还有的局设二级单位，经历了几次执法检查，都没有提交案卷材料配合检查。下面，请区法院行政庭孙庭长通报一下近年行政诉讼案件中发现的问题，大家欢迎！
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