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当前，理顺城市管理体制、推进综合执法工作，正在如火如荼的进行之中。比如山东，先后在青岛市黄岛区进行国家试点，在高密、滕州等地进行省级试点；烟台经济开发区市级试点。貌似高效、迅捷的执法体制，其实背后存在很大的隐忧。因为，头些年的相对集中行使行政处罚权也好，现如今的综合执法也好，这种行政主体或者行政执法体制的改革，其实都解决不了一个根本的法律问题：“竞合”。想象竞合与竞合其实不仅仅存在与刑事司法领域，在行政法领域存在的更多，但是相关理论研究反而少得多。 且不说即将合并到综合执法的国土、工商、环保、公安、水利、交通等部门立法本身与住建部门就存在职能交叉、竞合，单单城市管理领域法律法规千头万绪，其中的竞合大量就存在：从法律位阶来讲，有法律、行政法规、部门规章、省级和副省级城市的地方法规，立法法修改以来，各设区的市又取得地方立法权，这些不同级别的法规规章，内容上存在大量的竞合；从时间角度来说，有调整面向未来的规划包括控制性规划和修建性详细性规划，以及调整规划实施完成后市政设施等各种单行公物法规的竞合；从综合性法规和细部法规来讲，城市容貌和环境卫生方面的综合性强、涉及方方面面工作的法规与国家标准，与单行的公物竞合；加之还有的地方专门规定了更加综合的《城市管理条例》之类的地方法规，更加重了这些竞合。 综合执法体制改革之后，如何妥善处理这些竞合？目前看并没有一个切实可行的办法。我感觉，最大的可能仍然是部门利益会继续作祟。在本部门内的执行多个法律法规规章出现竞合的情况下，执法机关作为理性经济人，一定会选择对本部门最有利、最便捷的法规和执法程序来执行，而不太可能根据法律理论，采用“上位法优于下位法”“新法优于旧法”“特别法优于一般法”“择一重断处”“数犯并罚”等法学理论综合衡量，采取最合乎法理的办法来处理，而更有可能挂一漏万。这样一来，层层叠叠的竞合法规之间的冲突表面上看解解决了，实际上弊端反而增加了。 立法的科学性、体系性、圆满性、准确性是“严格执法”的根本前提条件。党中央提出“科学立法”，是不能单纯依托执法体制调整来解决的。无论是作为“城市管理执法”的中央主管部门的住房和建设部也好，还是作为极力推进“综合执法”的中央编办也好，都不能从根本上解决立法科学化的问题。按照“改革应当立法先行”的思路，作为国家立法机构的全国人大应该根据党中央的部署，积极研究解决部门立法冲突与竞合，要么积极推进修订单行立法，灭绝立法上的竞合和冲突；要么采取综合立法，同时废止与综合立法冲突的一切法律、法规、地方法规、规章，以期综合执法的合法性与合理性相统一，庶几可以达到全面依法治国的根本要求。 |
