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3.立法机关的关注重点和核心任务不在于矫正具体行政行为，而在于制定法律、选举代表及各级行政机关和司法机关等方面。各级人民代表大会选举产生的行政机关对其产生机关、上级政府及社会公众负责，这种负责是行政机关必须主动为之的，而全国人大对其产生的行政机关的监督则不具有很强的主动性。 （二）通过司法控制进行透析 司法控制规则是注重通过审查行政自由裁量权行使是否遵循法律与行政法规确定的自由裁量的边界、程序，防止行政自由裁量的滥用。目前，我国对行政自由裁量权的司法控制依旧是薄弱的环节，这主要是因为一些司法机关受制于地方的财政，有“地方法院”的嘲讽性称谓，虽然当前进行的司法改革有望破解这个难题。在英美国家，他们极力构建的裁量控制模式支点都是司法审查，而且这种司法审查的地位是相当坚固的。结合我国《行政诉讼法》第6条之规定，人民法院也只能对行政机关的具体行为的合法性进行审查，至于行政机关在法律、法规规定的范围之内做出的具体行政行为的适当性，法院则没有审查的权限。对于行政行为的合理性或者适当性的审查，一般则由行政复议机关进行，在此基础上做出复议决定。笔者认为这种审查方式是存疑的，因为做出具体行政行为的行政机关与行政复议机关具有隶属或者直接领导关系，这样无疑会存在不公正的复议决定的嫌疑。故对行政裁量的审查应当包括合法性审查、程序性审查和合理性审查，在这几类审查方式当中，最有意义的是合理性审查，即实质性审查，这种审查的最大优势在于得出裁判的公正性，这符合行政法上所言的合理性原则之要求。 从英美法系国家的司法实践来看，行政法上的比例原则与合法预期之保护制度在控制行政自由裁量发挥积极的作用。笔者认为可以考虑引入当前的司法控制模式，与上述提到的审查方式整合，形成一个集合法性审查、合理性审查、违反比例原则与违法合法预期保护原则为一体的综合性的审查机制。这样可以达到一个有效控制的效果，也可以改革新常态的契机中提高司法机关在权力构架中的总体地位。 对于法治国家而言，法院的救济是正义的最后一道防线。只有在行政权的运作侵害了行政相对人的合法权益和没有其他救济途径，并且法律没有排除司法救济的情况下，它才对行政自由裁量的运作进行司法审查。司法控制具有上述所言的优势，同样在实际实施过程中显露出来的缺点主要有以下： 1.司法机关对行政自由裁量的控制同样具有滞后。因为司法机关对行政自由裁量权的控制是通过行政诉讼来实现的，采取的是“不告不理”的原则，如果没有行政诉讼，则法院没有办法对行政自由裁量进行控制，通过诉讼途径来实现的司法控制无法对行政自由裁量权进行现场干预，它是一种事后控制，与行政行为不具有同步性。法院也不可能主动进行自由裁量的控制，这样是为了保证法院的中立地位。司法机关对行政案件中的审查范围也是有限的，“将所有行政活动纳入司法控制之网中是不可能的。”[④]网罗在司法控制的范围之内，应当是立法做出规定的事项。 2.法官的行政专业水准不及行政机关的专业水平。法官们的专业知识，大多数局限于法律知识以及社会生活常识，当然也不排除少数法官具有广泛的知识储备，这样的知识储备足以让他对所有行政领域进行客观审查。面对同样的自由裁量，行政机关或者部门有更多更专业的人员进行评价，这种评价更优于司法机关做出的评价，用法官的裁量取代行政人员的裁量并不具有当然的合理性。同样，司法机关过分严格地控制行政自由裁量权亦不具有适当性。 三、行政自由裁量权内部控制 行政裁量的内部控制有其一定的实践基础，这是基于有大量的内部控制现象和被组织化的行政内部控制制度存在，主动进行内部自我约束的行政裁量起到人权和秩序保障的功能，同时也基于外部行政裁量控制存在着功能性不足。在“政府主导型”的法制发展过程中，这种控制方式无疑是重要。进几十年来，中国法制所取得的进步，绝大程度上是自上而下的法制发展模式，是由政府占主要领导地位的推进法制进步方式。“政府主导型”的法制推进基本方式有：一是规范行政程序，鼓励公众参与；二是制定更加明确、可操作的行政政策或裁量基准。 上述的基本方式中，最为突出的是制定裁量基准。所谓裁量基准是以规定行政裁量的行使为内容的行为规范，一般以行政机关的规范性文件为裁量体，是一种较为程式化的和相对统一的要求，而不是行政执法人员依据自身经验意识做出判断或者依据个别领导指示进行执法活动。裁量基准的制定是经过结合实际执法情况及未来趋势等综合因素进行的，它的显著特征是：制定主体的多元化，凡是有权制定和发布规范性文件的各级人民政府都可制定基准；涉及范围领域广，不仅涉及行政处罚，而且涵括行政给付、行政许可等领域。[⑤] 行政内部的控制机制应该成为推进法治的主动力，也是建设法治政府和服务型政府的有效途径。行政自由裁量的内部控制的核心应该是制定以裁量基准为核心的行政规则，施行“规则之治”。除了制定裁量基准之外，另外一个路径是：“抑制行政自由裁量滥用的核心技术应当是通过程序的竞争控制”。[⑥]行政自由裁量的内部控制所具有的优势在于： 1.立法控制与司法控制是一种较为传统的模式，它们在本质上是一种制约政府权力的消极机制，它并未触及政府“积极行政的一面”。[⑦]行政自由裁量的内发性在于，控制裁量权的愿望是从行政机关及行政人员自身衍生出来的，并且通过行政机关内部的一系列相关制度来具体实现的。现实中，我们不难发现行政机关制定了大量的规范来约束自身与其工作人员职权的行使，同时也相应的规定了责任承担方式，行政机关内部设置较为人性的激励机制来提高行政工作人员的服务性和责任心。在奖惩并行的制度下，行政权的行使由消极变为积极，能促使行政机关主动消除自身行政缺陷，不断加强行政机关自身的完善与改进。 |
