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中国面临的主要巨灾风险包括地震、洪水、干旱、台风、霜冻、泥石流、滑坡、沙尘暴等。其中地震、洪水、干旱是全国性的巨灾,台风等多是区域性巨灾。事实上,巨灾保险在中国已有数十年的实践,其发展经历了初创与停办(1951-1979)、缓慢恢复与政策反复(1979-2001)、有限承保与进一步摸索(2002-2011)、以及积极拓展与试点(2012-)等四个阶段。2013年初《农业保险条例》生效后,国内农业与非农业巨灾保险的实践进入了一个快速发展期。2014年8月,国务院《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(国发〔2014〕29号)则从保险市场顶层设计层面提出了建立巨灾保险制度的明确目标。 但就整体而言,中国的巨灾保险的发展仍处于初级阶段。此一现状在很大程度上受制于中国巨灾保险立法的不足。比如,中国目前巨灾保险立法存在基本法律缺位、既有相关规定过于原则且部门立法色彩明显、现有立法效力等级较低等明显问题。这些问题严重制约了巨灾保险制度的推行。 国外巨灾保险立法的主要经验及其启示 从全球范围来看,巨灾保险的立法模式主要可分为单一型立法(专项立法)和混合型立法(综合立法)两种模式。具体而言,单一型立法模式是指专项的洪水保险法律制度、地震保险法律制度、飓风及其他巨灾保险法律制度,混合型立法模式是指法国、挪威、瑞士、冰岛等的综合性巨灾保险制度以及加勒比海地区国家的多灾种巨灾保险法律制度。此两种模式各有优劣。单一型立法模式的内容针对性强、指向某种主要的巨灾风险、法律规定的可操作性较强,而综合立性立法模式涵盖的巨灾风险范围较广、对巨灾保险法律关系的调节更为全面、立法内容也相对复杂。从相关国家或地区的具体情况来看,单一型立法模式则多为国土面积较大或某一类型自然灾害较集中的国家或地区所采用；而综合性立法模式多为一些各种巨灾风险的活动区域较为一致、防御巨灾风险能力较强的国家所采用。此两种模式也存在许多共同特点,由这些特点可得出对中国巨灾保险立法构建的5点启示:第一应确立保险补偿优于政府救助的巨灾损失补偿理念；第二应将巨灾保险界定为一种带有政策性因素的半强制性商业保险；第三应采用专项立法模式、先行出台专门的地震保险法和洪水保险法；第四应确立公私合作的经营模式,并应明确市场的主导作用与政府的引导、支持者角色,以防止政府权力对市场创新空间的遏制及政府财政负担的过重；第五应将巨灾保险的保障对象限定为居民的自用性财产(住宅及室内财产),以更好的发挥其风险保障作用。 中国巨灾保险若干核心法律制度的构建建议 巨灾保险制度的健康运行,必须以其充足的偿付能力为物质前提和保证,而这要求在巨灾保险的资金归集、理赔、巨灾保险基金的设立与运行、巨灾保险管理机构的设置等方面构建起严谨的法律制度。具体而言: |
