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《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。付鹏飞、黄俊、潘仕明、潘学明就被诉规划行政许可向光山县人民政府申请复议后，于2013年10月24日收到该政府的复议决定书，于2013年11月7日提起本案行政诉讼。因此，付鹏飞、黄俊、潘仕明、潘学明提起行政诉讼时未超出法定期限。 关于被诉规划许可证是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。该法第三十八条规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在签订国有土地使用权出让合同后，应当持建设项目批准、核准、备案文件，向城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。金凯帝公司在与光山县国土资源局签订国有土地使用权出让合同后，提出建设用地许可申请，并提交了海营路项目批复，国有土地使用权出让合同及补充协议、出让宗地界址图等申请材料。但在前述国有土地使用权出让合同中，“宗地总面积”为23518㎡，而出让土地面积仅为9239㎡，其他土地的用地性质不清。光山规划局在作出被诉规划许可证时，将整个海营路项目用地均作为出让方式取得的国有土地对待，其认定事实的主要证据不足。 原告付鹏飞、黄俊、张殿珍、潘学明在庭审中提出，被告光山规划局作出被诉规划许可证之前未向其告知陈述、申辩或者听证权利，属程序违法。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”。该条对利害关系人陈述、申辩权告知的适用范围并未作出明确、具体规定，行政许可机关可以决定是否向利害关系人告知陈述和申辩权利。光山规划局未向付鹏飞、黄俊、张殿珍、潘学明告知陈述和申辩权利，系对利害关系人合法权益保护的忽视。但在本案中，此举不宜被视为违反法律规定；《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”《中华人民共和国城乡规划法》未规定以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，规划主管部门在作出建设用地许可前应当举行听证。在此前提下，告知听证权利不是光山规划局作出被诉规划许可证前的法定程序。光山规划局作出被诉规划许可证不违反法定程序。 原告付鹏飞、黄俊、张殿珍、潘学明在庭审中提出，在光山县建设局作出第1023号建设用地规划许可证后，被告光山规划局以更换为由直接作出被诉规划许可证，没有法律依据，前一许可证仍然具有法律效力。对此，2007年，光山县人民政府原计划由政府实施海营路项目，遂以海营路工程指挥部的名义申请办理了第1023号建设用地规划许可证。后因政策变化等原因，该政府决定以招商引资的方式吸收社会资本实施该项目。金凯帝公司竞得了该项目的建设权。光山规划局在作出被诉规划许可证前，应对第1023号建设用地规划许可证作出相应处理。但该局对此未予处理即作出被诉规划许可证，导致出现“一个项目，两个规划许可”的情况，在许可程序上存在瑕疵。但2008年仍具有效力的地方性法规《河南省〈城市规划法〉实施办法》第三十五条规定，建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后六个月未申请办理用地手续，又未办理延期手续的，建设用地规划许可证自行失效。2010年12月1日起施行的地方性法规《河南省实施办法》第四十二条规定：“建设单位在取得建设用地规划许可证后十二个月内未取得使用土地的有关权属证明文件的，应当在有效期届满三十日前向核发机关提出延期申请，核发机关应当在有效期届满前作出是否准予延期的决定。延长期限不得超过六个月。未提出延期申请或者核发机关决定不予延期的，建设用地规划许可证期满自行失效。”海营路贯通工程建设指挥部在取得第1023号规划许可证后，未就该项目办理用地手续，也未申请延期。该证已自行失去法律效力，不对被诉规划许可证的效力产生实际影响。 原告付鹏飞、黄俊、张殿珍、潘学明在庭审中提出，被诉规划许可证发证时间为2008年6月23日，但该证上引用的法律依据是《中华人民共和国城市规划法》第三十一条，因此，被诉规划许可证适用法律错误。对此在法定期限内，光山规划局提交了金凯帝公司申请表、国有土地使用权出让合同、海营路项目批复作为其作出被诉规划许可证的证据，符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，可以证明该局在作出被诉规划许可证时实际适用的法律依据并不是《中华人民共和国城市规划法》。被诉规划许可证是填充式制式文书，光山规划局在新法颁布实施后仍使用旧式文书，该错误应属制式文书使用上的瑕疵。光山规划局作出被诉规划许可证适用法律并无不当。 原告付鹏飞、黄俊、张殿珍、潘学明在庭审中提出中止诉讼申请。对此，本案被诉规划许可证与土地成交确认书、海营路项目批复虽然是具有程序性、阶段性的具体行政行为，但同时也是各自独立的具体行政行为，作出后依法具有公定力和确定力。在土地成交确认书、海营路项目批复被依法确认违法或被撤销前，其仍具有法律效力。此外，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条和《中华人民共和国行政许可法》中均未赋予城乡规划主管部门对在先的行政许可证或具体行政行为的合法性进行实质审查权利。在金凯帝公司向光山规划局提交建设用地规划许可申请并将海营路项目批复、国有土地使用权出让合同作为申请材料提交时，光山规划局在该批复及合同符合法定形式要件的情况下，即应承认其合法性，并以此为依据作出被诉规划许可证，符合法律规定。在被诉规划许可证不存在违法情形的情况下，即便作为在先具体行政行为的成交确认书、海营路项目批复存在违法性，也不能以此否定在后的被诉规划许可证的合法性。否则，将影响阶段性行政许可行为中各独立具体行政行为的安定性，损害行政相对人和其他利害关系人的信赖利益。因此，本案并不需要以付鹏飞、黄俊、潘仕明、潘学明分别对土地成交确认书提起的行政复议、对海营路项目批复提起的行政诉讼的审理结果作为依据，对该中止申请不应予以准许。 |
