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本院认为：一、关于河南省国土资源厅是否具有作出被诉行政行为的法定职权问题。《城市建设用地增减挂钩试点管理办法》第十二条规定：“试点省（区、市）应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。整体审批结果报国土资源部备案。”据此规定，被告河南省国土厅依法具有对本案城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划和建新拆旧的请示进行整体审批的职权。上诉人提出根据该《办法》第十条的规定，挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得开展挂钩试点工作。上诉人该问题实际是关于河南省作为城乡建设用地增减挂钩试点省市是否经过国土资源部批准的问题，对此问题，根据被上诉人河南省国土资源厅二审补充提交证据证明，国土资源部2009年已经批准河南省为挂钩试点省市，故上诉人关于职权的异议本院不予支持。
二、关于被上诉人作出的涉案批复是否违反群众自愿原则问题。按照《城市建设用地增减挂钩试点管理办法》十七条的规定：“项目区选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建；………。”可见对于项目区的选点布局，是否符合当地农民的意愿，举行听证、论证是充分听取农民意见的重要方式。本案上诉人虽提出涉案的土地增减挂钩试点工作未进行听证的问题，但经核实听证笔录所记载的其他部分参加人员，均一致承认在2012年7、8月份在夏邑县国土资源局召开了听证会。该听证会记录显示，参加的村民代表均表示同意和支持在当地实行挂钩试点工作，因此对上诉人称违背群众自愿原则的上诉理由，本院不予支持。对于上诉人所称张集村5名代表没有参加听证问题，根据被上诉人的所举证据看，5名代表的笔迹明显出自一人，5名当事人又明确否认其参加了听证会，故认定5名代表参加听证的事实证据不足。因考虑到在本次听证之前，涉案的33名上诉人，包括涉案的5名代表，均已经与歧河乡人民政府签订了《协议书》，并领取了土地补偿费用，在一定程度上也反映了其意愿，且该项目区涉及包括张集村5个乡镇的土地，大部分村民已按照该审批方案实施了搬迁，故上诉人以张集村5名代表没有参加听证为由请求撤销被诉土地批复本院不予支持。上诉人称其与当地政府签订的协议是受胁迫签订，属于无效协议的问题，由于该协议是否属于无效协议须经法定程序确认，而上诉人并未经过法定程序认定该协议属于无效协议，故其认为协议无效的理由不予支持。
三、关于被诉行政批复是否存在没有避让基本农田的问题。上诉人主张涉案地块为基本农田，主要依据系在当地设立的基本农田保护碑。本院认为，由于该保护碑系根据歧河乡土地利用总体规划（2006-2020）制作，而该规划图显示，涉案地块并没有被规划为基本农田，故上诉人主张涉案土地应确定为基本农田的上诉理由不能成立。
四、关于被诉土地批复是否违反节约用地原则且违反挂钩试点复垦耕地质量比被占耕地提高的规定问题。上诉人提出违反挂钩试点复垦耕地质量比被占耕地提高的规定，主要是认为涉案地块是基本农田，属于优质耕地，而此次被上诉人提交的复垦验收文件显示，复垦耕地的质量只达到中等旱地的水平，耕地质量有所降低。本院认为，根据上述已经查明的事实，涉案地块不属于基本农田，上诉人的主张没有事实根据，因此其该上诉理由不能成立。
上诉人提出在张集村有大量的老宅基地、废弃地、空闲地，相关政府为实现低成本补偿而将建新地块选址基本农田，显然违反土地管理法关于节约用地的规定问题。首先，建新区所占用的土地并非上诉人所称是基本农田；其次，上诉人称张集村存在大量的废弃宅基地、空闲地并没有证据支持，不能确定是否属实；再次，本案的挂钩试点项目涉及夏邑县五个乡镇，并非只针对张集村，被上诉人需要综合考虑土地的集约节约使用问题。因此即便上诉人主张属实，也不得出被上诉人作出被诉批复违反节约用地原则的结论。
上诉人还提出拆旧地块复垦验收不符合规定且以已验收为耕地的地块作为拆旧区属于严禁的违规扩大建设用地规模的“搭车”行为。上诉人提出拆旧地块复垦验收不符合规定的主要依据为《城市建设用地增减挂钩试点管理办法》第十九条的规定：“项目区实施完成后，由试点县级国土资源部门进行初验。初验合格后，向上一级国土资源部门申请，由省级国土资源部门组织正式验收，并将验收结果报部备案。”本院认为，根据该《办法》第二条的规定：“本办法所称城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”可见《办法》所称的“项目区”是由建新区和拆旧区共同组成。上诉人依据的《城市建设用地增减挂钩试点管理办法》第十九条所规定的验收工作是指整个项目区实施完成后的验收，不是拆旧区的验收，上诉人根据该规定认定本案涉及的拆旧地块验收不符合规定，属于对上述规定的错误理解，其该上诉理由不予支持。
关于上诉人提出被上诉人批准将已整理复垦为耕地地块作为拆旧地块、存在“搭车”行为的问题。按照《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》第二条第（五）项规定：“严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等‘搭车’行为，防止违规扩大城镇建设用地规模。”本案被上诉人在作出被诉的土地批复时，已经对该问题予以了审查，并明确要求“复垦为耕地的农村建设用地已用于耕地“占补平衡的”，不得重复用于增减挂钩项目拆旧区。本案拆旧区使用已在省厅备案，在批复之前没有用于占补平衡，所以被上诉人将其作为拆旧区予以审批不存在擅自扩大建设用地规模的问题。
综上，上诉人认为被诉行政行为违法，应予撤销的理由不能成立，本院不予支持。一审判决驳回原告诉讼请求结果正确，二审予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人张战士等33人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何信丽
审 判 员 孙晓飞
代理审判员 苏 杭
二〇一五年三月十一日
书 记 员 付亚楠 |
