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一、关于李万章等人能否取得土地使用权证的问题。李红章等3人在1997年与涉案土地所在村民组签订协议、交纳土地款，新的土地管理法在1998年实施后，河南省人民政府、郑州市人民政府又批准作为国有城市建设用地。2002年1月，李万章、吕春山取得建设用地规划许可证，同年11月18日又与新密市国土局签订了国有土地出让合同，明确限定“10日内办理完用地手续并核发国有土地使用权证”同时又缴纳了出让金、管理费、登记费、证本费等费用。李红章等3人在2002年还提交了土地登记申请书、申请人身份证明材料、新密市国土局土地测绘队绘制现场图等。按照原国家土地管理局1996年2月实施的《土地登记规则》第十条的规定，李万章、吕春山的申请符合法定条件。2008年2月，国土资源部《土地登记办法》开始实施，该法第九条又增加完税证明等条件，但由于缴纳相关税收的票据原件已提交新密市国土局，导致无法完成缴税，对此可在办理土地证过程中由新密市国土局协助解决。综上，李万章、吕春山无论是按照申请颁证时的《土地登记规则》或是按照现在实施的《土地登记办法》的规定，均符合颁证条件，应当取得土地使用权证。 二、关于能否直接判令颁发土地使用权证的问题。李万章等人的诉讼请求之一是要求一审被告颁发土地证，新密市政府、新密市国土局答辩认为是否颁发土地证属于政府部门的裁量，司法无权干涉。对此本院认为，颁发土地证具有明确的法定条件，只要申请人提交的材料符合法律规定，土地管理部门及县级以上人民政府就不能选择性执法，颁发土地证就成为其法定义务。当颁发土地证不具有行政裁量的空间时，行政机关就应履行法定的颁证义务，对此作出具体判决也是法院的职责。因此，答辩人关于法院不能判令颁发土地证的主张不能成立。 三、关于能否将国土部门报送材料的义务与政府的审批义务分开的问题。按照法律规定，在行政机关内部，国土部门是办理土地使用证的受理申请和审查部门，上级政府是核发土地使用证的颁证机关，颁证机关并不受理当事人的申请。国土部门在受理、审核、办理土地登记过程中的职权，除法律法规规章明确授权外，其他职权应视为上级政府的行政委托，对申请人向国土部门申请土地登记的行为，应视为向颁证机关提出了土地登记申请。在国土部门履行了审查义务且其不具有裁量空间的情况下，对是否报送登记申请材料、如何报送、何时报送以及何时填发土地证等内部行为，均应视为办理颁证机关行政委托事项的行为，被颁证机关对外的颁证行为所包含，该办理行政委托事项的行为不能阻碍颁证机关在法定期限内履行法定的颁证义务。本案中，在新密市国土局对审核土地登记不具有裁量空间的情况下，报送登记材料等行为均属办理行政委托事项的内部行为，新密市政府对内负有监督、责令被委托人新密市国土局履行报送登记材料等职责，对外负有法定的颁证义务，不宜将其对内、对外的职责分开裁判，增加颁证的程序负担。原一审法院对报送材料、审批期限等内部行为作出限定不当，应予纠正。 四、关于颁证期限以及向谁颁发土地证的问题。对于颁证期限问题，李万章、吕春山与新密市国土局签订了土地出让合同，该合同第5条明确规定了10日的颁证期限，但考虑到政府的审批、文件转发等问题，该期限可参照原《土地登记规则》第六十八条所规定的30日予以确定。由于规划许可证及土地出让协议的权利人均为李万章、吕春山，李红章不是法律上的权利人，故新密市政府只能针对李万章、吕春山的申请颁发土地证。 五、关于是否属于经营性用地以及签订土地出让合同是否合法的问题。国土资源部（2002）第11号《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让”涉案土地在规划许可证中显示用地项目名称为商住楼，在土地出让协议中显示土地用途是建设住宅楼，在土地规划指标中被拟定为二类居住用地，上述手续的使用人均为李万章、吕春山，属自然人自己使用，依法不能办理预售许可证等审批手续，故难以成为房地产开发中公开对外销售的商品住宅，不属于以上规定中以土地用途进行分类时所称的“经营性用地”。从上述规定的适用范围看，参照河南省人民政府办公厅豫政办（2006）101号《关于土地专项清查中违法违规历史遗留问题的处理意见》的规定，上述经营性用地不适用本案用于处理1998年土地管理法实施之前的、已履行前置审批手续且由审批利害关系人占用的土地。基于上述理由，新密市国土局在原再审中关于涉案土地应当拍卖出让、协议出让无效的主张不能成立。 六、关于新密市国土局2007年6月5日发布拍卖涉案土地使用权公告的合法性问题。新密市国土局在发布涉案土地使用权的拍卖公告时，该土地已在2002年由新密市国土局与李万章、吕春山签订了土地出让合同，新密市国土局在未履行任何程序、未进行任何实体处理的情况下，将已经出让给他人的土地又进行二次出让，明显缺乏程序和事实依据，该行政行为应视为无效。原二审、再审仅以新密市国土局已经终止拍卖活动、撤销公告没有实际意义等理由，回避对再次出让行为的合法性审查，缺乏法律依据。 综上，新密市国土局、新密市政府的辩解理由不能成立，新密市政府应承担颁发土地证的具体义务。申请再审人的诉讼请求成立，本院予以支持。原一审裁判的部分理由成立，本院予以认可，原二审及再审适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销郑州市中级人民法院（2012）郑行再终字第15号、（2012）郑行终字第62号行政判决，撤销登封市人民法院（2011）登行初字第37号行政判决； 二、确认新密市国土资源局于2007年6月5日发布拍卖涉案土地使用权公告的行为无效； 三、新密市人民政府于收到本判决之日起30日内为李万章、吕春山颁发国有土地使用权证。 一、二审案件受理费共100元，由新密市国土资源局、新密市人民政府各承担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 王 松 代理审判员 荆向丽 代理审判员 马传贤 二〇一五年四月十六日 书 记 员 郭建花 |
