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行政处罚权相对集中后，道路管理主体究竟为原有关行政机关，还是行政执法部门？司法实践存在两种不同观点：一种观点认为，行政处罚只是行政管理的一部分，行政处罚权相对集中并不代表原有关行政机关不再行使行政管理职能，且相对集中的应当只是开罚单的权力，故原有关行政机关是最终道路管理主体；另一种观点认为，开展行政监督检查（包括必要时依法采取行政强制措施）是行政机关实施行政处罚的前提，是行政处罚程序的重要内容之一，故对于未能及时发现或制止违法行为等管理瑕疵，应由行政执法部门在职责范围内承担相应赔偿责任。 笔者赞同第二种观点。 其一，就权能性质而言。行政监督检查权与行政强制措施权系行政处罚权不可分割的部分，行政处罚权相对集中之后，原有关行政机关与之相关的部分权力也当然随之转移，否则人为割裂将使行政处罚权有效行使受到极大限制。 其二，就条文意旨而言。以《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》为例，要求“有关管理部门在监督检查活动中发现应由市和区县城管执法部门处理的涉嫌违法行为的，应当及时移送市和区县城管执法部门处理。市和区县城管执法部门在监督检查活动中发现超出职责范围的涉嫌违法行为的，应当及时移送有关管理部门处理。”可见，原有关行政机关仍保留行政监督检查权，行政执法部门则拥有与行政处罚权相关的行政监督检查权，两者并不矛盾。 其三，就行政效能而言。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》要求，在开展相对集中行政处罚权工作的同时，有关地方人民政府对原由有关行政机关行使的管理权，要根据需要进行调整和重新配置，防止职责重叠、权力交叉。如仍由原有关行政机关继续行使全部行政监督检查权与行政强制措施权，在实际操作中必然与集中行使行政处罚权的行政机关职责重叠而易产生推诿，致使行政效能降低，与国务院决定的精神及初衷不符。 笔者认为，在案件审理中，行政执法部门辩称行使执法权需要有人发现或举报，当属刻意割裂执法权的职责内容以推卸责任，不应予以采纳。在行政处罚权相对集中行使的情形下，管理瑕疵内容所对应的管理职能由谁行使，则应由谁成为民事责任主体。行政执法部门应具有与其执法权相匹配的独立责任机制，以督促其勤勉履行职责。 |
