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最高人民法院副院长 陶凯元 司法救助制度源于国家对涉法涉诉困难群众的关怀和保护，是法治国家尊重保障人权，维护社会公平正义的重要方式。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步要求健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效的法律帮助。这就将建立完善司法救助制度作为全面深化改革、全面推进依法治国的重要任务之一。为此，最高人民法院《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，将“推动完善司法救助制度”作为司法改革的重要内容之一，要求推动各地法院建立统一的司法救助处理机制，落实配套资金，完善对因遭受犯罪侵害或民事侵权等无法获得有效救济、生活困难的当事人的国家司法救助制度。2014年1月，中央政法委和最高人民法院等部门联合制发的《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（中政委〔2014〕3号，以下简称《意见》），不仅明确界定了司法救助对困难群众应急生存照顾的性质，而且将司法救助的内涵从诉讼费用的缓、减、免扩展至刑事诉讼、民事诉讼、执行、涉诉信访等领域的应急困难救助，这为新常态下司法救助制度法治化指明了方向。深化司法改革，推进司法救助制度的法治化，加强司法救助制度的人权保障功能，是当前及今后一个时期人民法院的重要战略任务，也是人民法院参与法治中国建设应当承载的新的历史使命。 一、司法救助制度法治化的价值和意义 （一）司法救助制度法治化是推进法治中国建设，实现公平正义的迫切需要。法治以追求公平和正义为目标，司法救助制度的法治化程度，在一定意义上体现着一个国家法治程度的高低。近年来，党中央对司法救助体系建设和司法救助事业发展作出了一系列重大决策部署，有力地推进了从形式公平走向实质公平，从形式正义走向实质正义。作为社会保障体系的重要组成部分，司法救助制度通过保障困难群众在社会生活中应当享有的权利，在维护社会公平正义方面发挥着其他保障制度不可替代的作用，是法治中国建设不可或缺的制度目标。 （二）司法救助制度法治化是保障基本人权，促进社会和谐的迫切需要。司法救助的主要目的是保障生活困难当事人的生存权和发展权等基本人权，促进社会和谐。在社会转型时期，当弱势群体的合法权益受到侵害而无法诉诸法律得以保障，求救无门、求助无门时，极易产生对抗和报复心理，从而给社会带来不稳定因素。推进司法救助制度法治化进程，对符合救助条件的涉法涉诉困难群众及时予以救助，能够在一定程度上解决困难群众的实际困难，帮助困难群众依法维权，使受到损害的社会关系得以修复，从而化解和消除不稳定因素，促进社会和谐。 （三）司法救助制度法治化是贯彻司法为民，维护司法公信力的迫切需要。司法是法治社会中的一个极富实践性的环节，是连接国家与社会之间的重要桥梁，是兑现权利保障、输送司法温暖、实现公平正义的殿堂。司法救助制度是中国特色社会主义司法制度的内在要求，是“一头牵着百姓疾苦，一头系着司法关爱”的民心工程，是司法机关密切联系群众的纽带。司法救助制度法治化，不仅是贯彻“司法为民”理念的具体措施，充分体现了司法工作维护最广大人民群众根本利益的本质要求，而且通过帮助困难群众依法维权，有利于各类案件处理的实体公正，维护司法公信力。 二、司法救助制度法治化进程中存在的问题 近年来，我国司法救助制度的运行取得了一定的效果，但其发展总体上仍处于起步阶段，还存在一些亟待解决的问题。这其中既有立法方面的问题，也有司法方面的问题；既有制度本身的问题，也有运行机制的问题；既有法律问题，也有社会问题；既有全局性问题，也有局部性问题。 （一）司法救助资金保障不足。司法救助资金是决定司法救助制度法治化的关键问题，是救助工作有效开展的前提。目前很多地方法院反映财政拨付的司法救助资金总量太少，远远不能满足实际需求，主要原因是救助需求日益增长，救助资金来源受限。司法救助资金保障不力影响了法院实施司法救助的主动性、积极性和及时性。 （二）司法救助信访化倾向突出。目前的司法实践中信访救助比例较大，客观上导致一些缠访闹访的当事人容易得到救助，而一些生活上确有困难的当事人难以得到救助。如何将司法救助从“维稳”转变到“维权”，从“门前治理”修正为“权利救济”，是司法救助制度法治化绕不开的问题。这个问题直接决定了救助范围、救助标准、救助程序的法治化程度以及救助制度的实施效果。 （三）司法救助权力配置有待规范。处理好各级政法委与人民法院、人民检察院等司法部门的关系，是司法救助制度法治化的重要方面。实践中，需要进一步研究合理界定各部门司法救助权力的配置问题，改进地方政法委对司法救助资金的具体使用或者司法救助案件的集中审批、发放等事务性工作，着力解决目前司法救助工作中存在的“大钱没有进项、小钱花不出去”的困境。 （四）司法救助程序需要完善。司法救助程序的不明确和烦琐直接影响了司法救助制度功能的发挥。要着力完善“告知——申请——审核——审批——发放”程序，改进部分地方存在的多头受理、程序不明的状况。 （五）司法救助公开性不足。目前司法救助宣传不到位，许多困难群众不知道救助的性质和途径，救助对象缺乏期待感和公正感，也有的地方司法救助资金使用不公开，缺乏救助台账，容易滋生腐败。还有司法救助的信息公开和共享机制不到位，存在重复救助的现象。 （六）司法救助与其他社会保障制度衔接不畅。司法救助作为社会保障体系的一部分，只是应急性的、一次性的小额救助，解决涉诉涉法当事人在依法维权过程中遇到的暂时、急迫的困难，从根本上解决当事人的困难，还需要与其他法律措施特别是与社会救助衔接。目前各地对司法救助与其他社会救助的衔接进行了尝试，如协助特困当事人取得民政部门的低保、社保救助等，但仅限于有限的个别案例，还需要建立与其他社会救助制度的常态化工作衔接机制。 （七）司法救助缺少有效监督制约。司法救助尚未建立起相配套的监督制约机制，影响了司法救助制度的实施效果。诸如司法救助缺少救助复议机制、缺乏有效的内部约束机制和司法救助资金追回机制，以及缺乏必要的责任机制、惩戒机制，使得救助效果大打折扣。 三、司法救助制度法治化进程存在问题的原因 |
