黄淑娟：本案国土局的非诉行政执行申请是否应当受理
来源：遥远的期待 作者：遥远的期待 发布时间：2017-05-02
摘要：案例分析 【遥远按】同意文章的处理方法，但不同意文章的观点，尤其是“在我国现行法律规定中，《城乡规划法》对国有土地上建设建筑物的行为进行了规范，《土地管理法》则规范了在集体土地上的建设行为”。众所周知，《城乡规划法》《土地管理法》并没有以土
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案例分析 【遥远按】同意文章的处理方法，但不同意文章的观点，尤其是“在我国现行法律规定中，《城乡规划法》对国有土地上建设建筑物的行为进行了规范，《土地管理法》则规范了在集体土地上的建设行为”。众所周知，《城乡规划法》《土地管理法》并没有以土地性质来对相关事权进行划分。【案情】 2016年8月，某县国土局发现赵某在没有办理用地审批手续的情况下占用耕地建设厂房，且由于该县在2015年对土地利用整体规划作出了调整，该宗土地已经不符合调整后的土地利用整体规划，故某县国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定“……对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”，对赵某作出“限期三个月自行拆除地上新建建筑物”的处罚决定。因赵某在法定期限内没有申请复议或者提起行政诉讼，又不履行处罚决定，故申请法院强制执行。【分歧】 对国土局的强制执行申请是否应当受理，有两种不同意见： 第一种意见认为，《行政强制法》第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《行政强制法》已经赋予了行政机关对违法建筑的强制执行权，故人民法院不应再受理其提出的非诉行政执行申请。 第二种意见认为，《行政强制法》第四十四条所指的违法建筑物、构筑物、设施，指的是违反《城乡规划法》的违法建筑，本案中，某县国土局对赵某作出行政处罚决定依据的是《土地管理法》，不属于《行政强制法》第四十四条规定的“违法建筑物”，某县国土局无权自行强制执行，人民法院应当受理该强制执行申请。【管析】笔者同意第二种意见，理由如下：《行政强制法》第五十三条之规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”根据《行政强制法》的立法精神，一旦法律授予了行政机关强制执行权，该行政机关就应当积极履行职权，以达到提高行政效率、迅速实现行政决定的目的，而不能主动放弃强制执行权，转而申请人民法院强制执行。因此，本案的争议焦点在于某县国土局对其作出的限期拆除违法建筑的行政处罚决定是否具有强制执行权本案中某县国土局申请法院强制执行的是对违法建筑物的拆除决定，《行政强制法》第四十四条对违法建筑物、构筑物、设施的强制拆除作出了专门规定，该条规定位于《行政强制法》第四章行政机关强制执行程序中，可见对于符合该条规定的违法建筑，行政机关可以依据《行政强制法》的规定自行强制执行，因此，本案的关键在于赵某所建厂房是否属于《行政强制法》第四十四条所规定的“违法建筑物”。一、对违法建筑物、构筑物、设施的认定在我国现行法律规定中，《城乡规划法》对国有土地上建设建筑物的行为进行了规范，《土地管理法》则规范了在集体土地上的建设行为，这两部法律都有对违法建筑的相应处罚规定。故所谓违法建筑，是指违反《城乡规划法》、《土地管理法》等相关法律、法规，非法占用土地、未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证等法定建设许可，或者未按照建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的规定，擅自建筑的建筑物、构筑物、设施。二、对《行政强制法》第四十四条的理解《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”而《土地管理法》第八十三条的规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”由此可见，县级以上人民政府可以依据《城乡规划法》实施行政强制执行权，而对违反《土地管理法》的违法建筑，作出行政处罚决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。这一点在《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》中也有所体现，该批复规定：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”具体到本案中，赵某违法建设的厂房虽说是不符合土地利用整体规划，但是对赵某的处罚决定是县国土局依据《土地管理法》而作出的。因此结合《行政强制法》第四十四条和《土地管理法》第八十三条规定的精神，县国土局无权自行强制执行其作出的限期拆除决定，依照《土地管理法》第八十三条和《行政强制法》第五十三条的规定，人民法院应当受理县国土局提出的强制执行申请。
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