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汉武帝时期，经过文帝、景帝休养生息，汉朝的国民经济得以恢复和发展，与此同时，官员腐败问题、地方豪强不听号令问题开始凸显。 汉武帝审时度势，决定将全国划分为13个监察区，每个监察区各设置1名刺史巡行监察，行使“中央事权”监察权。汉朝的监察制度颇有特色： 1、跨行政区域设置。除京师附近7郡外，把全国各郡县分为13个监察区域，其中11个监察区采用《尚书》和《周礼》中传说的州名，即冀州、兖州、青州、徐州、扬州、荆州、豫州、凉州、益州、幽州、并州等。这13个监察区打破了原有的郡县、藩国的行政区划，甚至刚开始时刺史没有固定的治所，工作主要在自己监察区内巡回监察，属于典型的“跨行政区域设置”，即便在今天看来也很“高级”。 2、不受地方干扰。虽然刺史的行政级别不高——秩比六百担，大概只相当于处级干部的待遇；而地方上的一把手——郡守太守则为两千担或比两千担——放在现在相当于部级待遇，但是刺史直接隶属于中央的御史中丞和御史大夫，对皇帝负责，不仅不受地方郡守的制约，由于分属不同的权力系统，甚至不用不用看中央政府一把手——丞相的脸色，这就充分保障了刺史行使监察权的独立性。 3、职责明确。对刺史的职权有明确的规定，即“奉诏六条察州”，六条意识是主要监察以下六种违法违纪行为：（1）“强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡"，即地方豪族大族横行乡里；（2）“二千石不奉诏，遵旧典，倍公问私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。”即地方高级官员不作为、乱作为，以权谋私、贪污腐化；（3）“二千石不恤疑狱，风历杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祆实讹言。”即地方高级官员执法、司法不公；（4）“二千石选署不平，阿附所爱，敝贤宠玩”，即地方高级官员违反组织纪律，在干部选拔中徇私舞弊；（5）“二千石子弟恃怙荣势，请任所监”，即地方高级官员子弟任性。（6）“二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令”，地方高级官员和地方豪族大户相互勾结、狼狈为奸。对刺史的职权作出明文规定，既可以为刺史行使权力提供依据，又体现了监察权的专门性，防止刺史滥用职权干扰地方的正常行政事务。 这套从中央到地方全覆盖的监察制度在西汉中后期对巩固皇权、整治吏治发挥了重要作用，堪称西汉政制中的一股清流。然而到了西汉后期，刺史制度“用力过猛”，由于刺史地位独立又“直通紫禁城”，在某种程度上掌握了地方行政官员的前途和命运，权力逐渐坐大，郡守、县令对之颇为忌惮，甚至有郡守、县令因害怕刺史而挂印弃官出走。此后刺史开始侵夺郡守、县令的行政权力，到了西汉末年，刺史甚至越俎代庖，直接取代郡守、县令，改称州牧，成为地方军政一把手。随着黄巾起义蜂拥而起，以曹操、刘表、刘备为代表的州牧拥兵自重，又演变为地方割据势力，三国混战由此开端。 由此可见，监察制度脱胎于并且受制于整个国家政制，如果政治体制改革不能跟上，权力高度集中在皇帝手上，官员的选拔来自上级的任命而不是人民的选举，监察制度异军突起则只能算是国家机关的重新洗牌和权力的再分配，不能触动问题的根本。 |
