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海南省高级人民法院院长 董治良 司法审判与司法行政构成法院组织的两大系统，但两者具有不同的组织属性、特征和运行规律，属于不同的权力结构。如何解决司法审判与司法行政的冲突与整合，克服行政化、科层化惯性侵蚀，是实现“让审理者裁判，由裁判者负责”，以审判为中心的诉讼制度改革目标，建立依法独立公正高效权威的国家审判制度的重要内容。 一、司法审判与司法行政运行机制现状 我国目前的司法审判与司法行政运行机制根植于我国的革命历史传统，带有自身鲜明的特色，很难被完全归类于行政型法院管理模式或自治型法院管理模式，随着全面依法治国的推进，当前司法审判与司法行政运行机制存在以下问题： （一）司法审判行政化 1.上下级法院之间审判管理权的行政化。依据我国宪法和人民法院组织法及三大诉讼法的规定，我国设立的是四级两审终审司法体制，上下级法院就审判体制而言是法律上的监督关系，不同层级法院的审判权也具有独立性、平等性。但是实践中这种监督关系逐渐泛化，最终演变为实质上的行政隶属关系。部分法院实行的案件考评机制、错案追究机制，使得下级法院法官为避免案件判决被上级法院撤销而习惯于请示上级法院；上级法院在批复下级法院案件的请示之外，不断地向下级法院发布指示、命令，增强了上下级法院关系的行政性。 2.院庭长审判管理权的行政化。在法院内部司法审判行政化模式下，庭长、院长享有相应的审判管理权，这种权力不仅作用于案件，而且因权力角色的混同，也作用于审判人员的奖惩、晋升等，这种自上而下的单向控制导致案件审批权广泛存在于审判管理中，影响妨碍了审判权的依法独立行使。 3.法官职务的行政化。尽管1995年法官法的实施表明，我国已经将法官区别于普通的公务员，实现不同的选任、晋升和管理制度。但是2005年公务员法却再次将法官纳入统一的公务员管理体系，实践中我国法院的人事管理制度，基本上是与行政机关的人事制度无异，且也被纳入了国家的人事管理体系，从现有规定来看，法官等级基本上是一种法官职务、行政职级的附随产品，带有明显的行政化特征。 （二）司法行政外部化 1.法院外部人财物管理外部化。目前，我们和其他部门一样，人、财、物分别由不同的部门管理，造成了法院管理的分散性：法院人事方面的人员编制、考试录用、职位晋升由同级政府组织人事部门管理；法院物质装备方面由同级政府发改委、规划部门、建设部门、工信部门等部门管理；法院经费方面主要由同级政府财政部门管理，审计部门监督。法院人、财、物受制于地方政府其他部门，如汉密尔顿所言，“就人类一般天性而言，对某人的生活有控制权，就等于对其意志有控制权”，妨碍了法院依法独立公正行使审判权。 2.法院内部人财物管理外部化。在法院内部，司法行政部门的关键职位都是由非法官掌握，法官对法院事务的管理处于边缘化。如司法人事管理归属于传统的政治部、人事处，作为法官主体代表的法官协会处于边缘地位，在司法体制改革之前，我们普遍未建立法官委员会负责法官选任、遴选、晋升、惩戒等核心管理事项。 司法审判与司法行政的差异性体现在：一是活动目的不同。司法审判的目的是解决纠纷，司法行政系统的目标是为司法审判提供支持。二是权威来源不同。司法行政权威依赖于自上而下的科层体制，司法审判权威根源于依法独立作出公正的裁断。三是运作方式不同。司法审判的运行具有独立性和自主性，司法结果受法律标准支配。司法行政的决定必须严格遵守科层制体系中上级的指令。四是控制结构不同。司法行政属于科层体制，其中的控制结构是权威等级，司法审判的专业性决定了审判人员受自我施加的标准和同业集体的监督控制。上述差异，在解决两者冲突和整合时需要把握以下几点： （一）司法审判具有中心性，司法行政具有从属性 审判是法院的本质职能，也是法院这一组织存在的目的。因此，司法审判在法院组织系统处于中心地位，司法行政就是为司法审判服务，对司法活动而言，司法行政具有附着性和服务性，必须充分保障人民法院以审判执行为中心的各项工作职能的充分发挥，确保人民法院依法独立公正高效行使审判权。 （二）司法审判与司法行政相分离 世界各国的政治、文化和历史传统不同，司法体制也存在差异，大致有两种类型：一是以美国、俄罗斯以及日本、韩国等国家为代表的法院主导下的相对独立机构对法院进行管理，一般称之为司法自治型管理模式；二是以英国、德国、澳大利亚、加拿大、法国等国家为代表的，由完全独立于法院的专门司法行政机构进行管理，一般称之为行政型管理模式。但是由于司法行政权的内涵存在共性，司法行政权的配置也遵循着相同的规律，即实现司法审判与司法行政相分离，将司法功能和行政功能相区分作为法院结构设计的逻辑基点，构建体现法官主体性和以审判活动为中心的法院结构：一是区分法院审判事务和行政事务，审判事务由法定审判组织独立行使，行政事务由法院内部行政系统来完成。二是设立法官委员会作为法院管理事务决策机构，设立法院管理局作为法院管理事务执行机构，负责为法官委员会和审判组织提供支持和服务。三是在人员编制、财政上拥有独立确定、支配权，法院以法官为中心，其他人员包括法官助理、书记员、法警、行政人员等为法官提供辅助性服务；法官的职业保障受到法律保护，法官作为特殊的专业群体，其考评、监督、惩戒等是法官委员会的专有权力。不同的是司法自治型模式下，司法审判与司法行政是内部分离，即在法院系统内部设立相对独立的司法行政管理局，负责法院行政事务的管理；行政型模式下，司法审判与司法行政是外部分离，即由作为司法行政机关的司法部负责法院的行政事务。 （三）司法行政围绕司法审判活动并保障裁判者能够独立公正审判 司法权独立行使是世界法治国家的通行原则，我国宪法和人民法院组织法也明确了审判权独立行使的原则。司法行政作为司法审判的服务性功能必然要服从于维护司法审判独立行使的目标。如在德国，联邦和州司法部作为司法机关管理事务的决策主体，但不能干预司法活动，行政机关以向司法机关提供优质物质和人力资源为己任，以司法权独立公正行使为目标。作为获取和配置资源的法院管理主体，应当尽可能体现自治性，以保障司法独立和效率。 三、解决司法审判与司法行政的冲突与整合之途径思考 |
