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核心提示：“红头文件”作为历史上形成的一种行政管理手段，在计划经济时代发挥了重要的作用。在如今全面推进依法治国的环境之下，建设法治政府首先就要求政府做到依法行政，并接受法律监督。
中国搜索郑州11月11日讯 11月11日，人民日报发文称，“红头文件”作为历史上形成的一种行政管理手段，经过10多年的治理整顿，乱象虽有所遏制，但并未根治。针对各地近年来出现的“红头文件”遍地开花现象，如何彻底整治“红头文件”成为政府依法行政的必然要求。 各类“红头文件”遍地开花 前不久，有媒体报道，河南省发改委、交通厅联合下发了《关于强化高速公路通行费征收管理规范联网收费行为的通知》，其中规定，河南省目前使用的缴费卡有效期为24小时，如果超出24小时，按全省路网最远端收取通行费。这份“红头文件”一出，立即引起很大争议，因为在现行的所有法律法规、行政规章中，均找不到超时收费的法律依据。 中国搜索了解到，近年来，高速收取“超时费”现象屡见不鲜，其产生的前提是为防止过往车辆偷逃交通费。比如：甲车与乙车从同一高速路段相向开出，途中交换入口通行卡，再分别到对方车辆入口附近某一收费站缴费离开，便可“省下”大半路费。逃费车辆的主要特征就是通过高速公路的时间远远超过正常车辆。因此，一些省份、地区专门出台“红头文件”规定高速超时需收费。 不仅高速超时收费下发红头文件，扒一扒过往新闻，也可以看到，机关食堂饭菜放肉少、劝捐、为嫌犯求情、为子女求学、规范百姓酒席标准、要求农村留守老人购买手机等等，“红头文件”可说是无处不在。甚至在一些地方还出现，本身法律有严格限定的，却因“红头文件”的出现而变成可能，法律不如文件的现象确有存在。 对此，人民日报发文总结了“红头文件”的五大怪像：“啥事都敢发红头文件”“条文内容互相打架”“层级越低执行力越强”“只管发、不管收”“违法红头文件无追责先例、无纠错机制”。其中，西部某大城市2014年初在24天内连发三份“红头文件”，均专门针对水泥企业关停并转问题，但对水泥生产线关闭和转产期限却做出不同规定。 “政府自创了一个名词，然后就开始收发文。”有专家表示，这让社会公众很难理解。事实上，地方大部分行政事务的依据都来源于红头文件，真正在法律法规中能找到依据的少之又少。 出台程序混乱导致“红头文件”泛滥 要想弄懂为啥红头文件如此泛滥，要先明白什么是“红头文件”。 中国搜索查询发现，“红头文件”是指行政法规、规章以外的，各级政府和政府部门发布的具有普遍约束力的决定、命令，又叫“行政规范性文件”。广义的“红头文件”还包括各级党委和党的工作部门发布的规范性文件。 在我国，有资格出台“红头文件”的部门可谓不胜枚举，从中央政府到地方政府，从国务院部门到企事业单位，甚至是乡政府、村委会都可以发布“红头文件”。而“红头文件”的表现形式也多种多样，通知、规定、意见、纪要都能够纳入到“红头文件”的范畴之中。因此，社会上普遍将“红头文件”视为政府的权威。 “一些企业常常在举办一些商业活动时，为了让相关部门配合，常常通过上级政府用红头文件的形式下发到相关单位，这样效率高的多”。郑州某国企负责运营的经理马新言告诉中国搜索。 正因为”红头文件“的威力较大，有网民在网上也流传：“黑头(法律)不如红头，红头不如笔头(领导批示)”，说的就是“红头文件”的“现实作用”。 据《人民日报》报道，“红头文件”乱象之所以屡禁不止、屡改屡犯，其中一个重要原因就是缺乏规范的出台流程和操作规范。 据北京大学法学院教授姜明安介绍，由于“红头文件”并不属法律法规，目前也没有统一的法律对此进行调整规范，所以其违法的概率比法规、规章要高得多。 有媒体认为，“红头文件”的泛滥暴露出的正是“权力”的任性以及“特权”意识的存在。是典型的以权代法、持权乱为的表现。 “红头文件”出台必须先过法律关 “滥发的‘红头文件’已经成为侵犯公民合法权利的‘黑手’，但从实际国情以及现行行政体制的角度出发，完全取消‘红头文件’并不现实。”人民日报指出，早在2001年，国务院就要求政府出台的各类规范性文件，政府法制机构做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。 然而，由于备案审查的文件多、人手少，与“红头文件”无切身利益关系，缺乏“抠问题”的积极性，发现问题几率较小，纠错力度打折扣等原因，导致备案审查制度并未能发挥出应有的作用，“红头文件”乱象虽有所遏制，但并未根除。 不过，在“法无授权不可为”的环境下，近年来根治“红头文件”已得到了加强。中国搜索注意到，各地已通过立法形式加强对“红头文件”的管理。 据新华社报道，今年8月24日，深圳市人大常委会近日通过了《深圳市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作办法（修订草案）》。规定政府职能部门制定，包括“红头文件”在内的与地方性法规相配套的规范性文件，将纳入人大常委会备案审查范围，若有增加行政机关权力等情形，文件可能会被撤销。这是从法律层面对“红头文件”进行约束引起社会一片叫好。 有专家对深圳的这一举措解读为“政府再滥发红头文件有可能违法”。 不仅如此，今年9月，国务院办公厅印发《国务院2015年立法工作计划》，其中明确要求，要切实加强对“红头文件”的监督管理，逐步减少行政规范性文件。 按照国务院的立法要求，凡是直接影响公民、法人和其他组织权利义务的事项，原则上都要由法律法规作出规定。制定法律法规条件还不成熟、确需制定规范性文件的，要符合法律法规和国务院有关决定、命令的规定，并公开征求意见。要切实加强规范性文件备案审查工作，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。 这无疑为“红头文件”的清理工作又加上了重重的砝码。有舆论认为，领导干部借“红头文件”滥用职权的空间，将因此被压缩直至堵死。（中国搜索 张恒） |
