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二、我国法律对农民集体所有建设用地使用权流转进行严格限制和合理规范。《土地管理法》第63条：“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”是国家严格限制集体建设用地使用权非法转移的同时，规定的特定法律情形，仅限于有合法土地使用权的企业，出现破产或兼并情形时适用。不是原告所述“因企业经营原因”或“在企业歇业期间”都适用，对土地所有者或使用者可以脱离监管，任意流转，这是法律所不允许的。按照《河南省农民集体所有建设用地使用权流转管理若干意见》豫政办（2003）77号文件规定，第3条、第9条、第11条及河南省国土资源厅《关于进一步加强和规范农村集体建设用地使用管理的暂行意见》豫国土资发（2009）52号文件规定，原告对其集体建设用地使用权流转行为，既未经本村村民会议或村民代表会议法定的比例人数同意，又未按法定土地流转程序办理相关手续，缴纳相关税费，不具有合法性，是国家法律法规所禁止的，依据《土地管理法》第63条、第81条和《土地管理法实施条例》第39条规定对其行为进行行政处罚，并无不当。 三、本案中，中石化加油站使用土地的合法途径。《土地管理法》第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。规定了只有乡村企业和农民宅基地可以使用本集体土地，而本集体经济组织以外的单位和以使用该集体土地、必须通过征收后以出让、划拔等方式取得。本案中，中石化股份河南安阳石油分公司使用土地，应按横水镇焦家湾村委会原林州市凤宝台选矿厂使用集体土地地块，先依法实施征收，转为国土土地，然后由林州市政府按程序进行招拍挂出让，中石化公司摘牌后依法办理国有土地使用权相关手续，才是法律规定使用土地的合法途径。而该公司通过“租赁”集体土地使用权用于加油站的经营和使用行为是法律所禁止的。综上所述，我局做出的行政处罚、事实清楚，适用法律正确，程序合法，请予以维持。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告所提交的1-15号证据，原告提交的1-5号证据均与本案具有关联性，客观性，可以作为本案的定案依据。 经审理查明，原告林州市凤宝台选矿厂于2006年1月1日与林州市横水镇焦家湾村民委员会签订了占地协议后，2007年1月16日林州市人民政府以林政土（2007）1号土地管理文件，批复同意将安林高速公路收费站西侧路南一百米处原林州市凤宝台选矿厂旧址2625平方米焦家湾村集体土地，作为林州市凤宝台选矿厂项目建设用地。同年4月林州市人民政府为林州市凤宝台选矿厂颁发村集用（2007）第0003号集体土地使用证，使用面积为2625平方米，性质为工业用地。同年4月10日进行了土地登记。原告于2007年4月28日，将所颁发给其集体工业用地2587平方米土地租赁给中石化股份河南安阳石油分公司用于建设加油站。该加油站分别于2009年2月2日，5月1日经林州市横水镇人民政府，焦家湾村委会同意在原凤宝台选矿厂旧址建设加油站，同年2月10日经林州市公安消防大队审批同意在该厂旧址建设加油站。林州市规划建设委员会于2009年7月24日为其颁发了乡字第2009008号乡村建设规划许可证。租赁期限为29年，自2007年12月31日起至2036年12月31日止，租金共计47万元。中石化股份河南安阳石油分公司分别于2011年，2012年向原告支付全部租金。林州市国土资源局于2013年7月15日以原告非法出租土地进行了立案受理，经过调查询问当事人张付增，王建明等人，并对安林高速林州上道口加油站进行了实地勘测定界，调取了相关的证据材料，于同年8月20日向原告送达了“行政处罚事先告知书”，8月27日送达“行政处罚听证通知书。”，于9月13日在林州市国土资源局举行听证会。并经过讨论会审。以原告的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第63条、第81条的规定，作出处罚决定。原告不服向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案争议的焦点是已经依法取得的集体建设用地使用权再次流转，是否按用于非农业建设用地进行行政处罚的问题。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》（国发【2004】28号）第10条规定：“在符合规化的前提下，村庄、集镇，建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发【2006】31号）第六项规定：“农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。”《河南省农民集体所有建设用地使用权流转管理若干意见》【豫政办（2003）77号】第1条规定：“农民集体所有建设用地使用权流转，是指集体土地所有权不变，依法取得并办理了土地登记（除农户法定的宅基地和乡镇，村公共设施，公益事业用地之外）的集体建设用地使用权，以转让、租赁、作价出资（入股）等方式发生转移的行为。集体建设用地包括存量建设用地和依法办理农用地转用审批手续后新增的集体建设用地”。《河南省国土资源厅关于进一步加强和规范农村集体建设用地使用管理的暂行意见》【豫国土资发（2009）52号】对农村集体建设用地使用权的流转也作出了相应的规范规定。上述法律法规规定说明，对于农村建设用地的合法流转，法律法规并没有强制性禁止，并且规范了相应的流转程序。《土地管理法》第63条的立法本意是禁止农村集体农用地的流转，目的在于防止农民集体所有的农用地不当流失，而不是禁止已成为非农建设用地使用权的依法流转。本案中，原告已依法取得集体工业建设用地使用权，其再次转租用于非农用地，法律法规并没有禁止性规定。因此，被告以原告违反《土地管理法》第63条，第81条的规定，对原告作出行政处罚，属于认定事实不清，适用法律法规错误，依法应予撤销。被告辩称要求维持其行政处罚的理由，与查明事实不符，本院不予支持，原告诉称要求撤销被告作出行政处罚的事实理由成立，本院予以采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决如下： 撤销林州市国土资源局2013年11月25日作出的林国土资监罚字（2013）第98号行政处罚决定。 本案受理费50元，由被告林州市国土资源局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。 审 判 长 赵志发 审 判 员 傅海昌 人民陪审员 郝明月 二〇一四年四月八日 书 记 员 郝美玲 |
