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郾城县丰田养殖场是郾城区丰田养殖场的前身，原告刘建设是郾城区丰田养殖场业主，该养殖场的性质为个体工商户，经营范围为生猪养殖、销售。1998年11月3日原郾城县人民政府作出郾政土（1998）179号文件《关于将河南省西华县煤炭公司国有土地使用权划拨给郾城县丰田养殖场的批复》，依据该批复，郾城县丰田养殖场取得8760平方米国有土地的使用权。2000年5月原郾城县人民政府为郾城县丰田养殖场颁发了郾国用（2000）字第1266号国有土地使用证，该土地使用证载明：土地使用者：郾城县丰田养殖场；坐落：郾城县孟庙镇；地号：41112310154001；用途：商业服务业；使用权类型：划拨；使用面积：8757平方米。
郾城县丰田养殖场取得土地使用权后，原告本人未申请办理规划许可证，在该宗土地上建设养殖厂房620.36平方米。2010年因漯阜铁路扩建，需要对规划区内的建筑物进行拆迁，2010年2月8日被告孟庙镇政府在漯河日报上刊登《规划区域内违法建筑物相关手续申报告知》，以多方查找无法与被告知人联系为由，公告告知相关权利人持身份证和规划建设手续申报说明情况，逾期视为无土地证和规划建设手续，被告知的人员中包括原告刘建设。2010年2月11日被告在漯河日报刊登《关于漯阜铁路区域违法建设户申辩和听证告知》，公告告知相关权利人自公告之日起3日内有申辩和要求听证的权利，否则视为放弃，被告知的人员中包括原告。2010年3月20日被告在漯河日报刊登《关于公告送达强制拆除在漯阜铁路规划区内非法建筑处罚决定书的告知》，公告告知相关权利人自公告之日起3日内到被告单位领取行政处罚决定书，逾期视为送达，被告知的人员中包括原告。2010年4月7日被告组织人员对丰田养殖场内原告所建的养殖厂房进行了强制拆除，后原告向被告索要了（2010年）孟政罚字第008-1号行政处罚决定书。原告要求被告赔偿损失无果，从2010年6月至今曾多次信访要求处理，现依法提出本案诉讼。
另查明，建设部发布1994年6月1日实施的《城镇规划标准》（GB50188-93），对村镇用地的分类中，各类商业服务业的店铺及其附属设施用地归属在商业金融用地类别内，而养殖场及其附属设施用地归属在农业生产设施用地类别内。
本院认为，本案系原告不服被告做出的限期拆除行政处罚决定引起的诉讼。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”据此规定，被告有权对辖区内的违法建筑物采取强制拆除措施，被告的执法主体合法。本案原告被拆除的养殖厂房，在建设之初未依法申请办理规划许可证，也未向有关部申请开工建设审批，属于违法建设。再者，原告刘建设是郾城丰田养殖场的业主，依据政府为郾城丰田养殖场颁发的土地使用权证对该宗地的用途，确定为商业服务业用地，而非养殖业用地，丰田养殖场在建养殖厂房时，未按照确定的土地用途进行使用，属于不可采取措施予以改正的违法建设行为，原告所建的养殖厂房应当属于违法建筑物。
被告孟庙镇政府对原告的行政执法过程中，在对原告的违法事实认定方面，未调查、收集原告违反建设工程规划，擅自开工建设方面的事实证据。其次在执法程序方面，被告在漯河日报公告送达《规划区域内违法建筑物相关手续申报告知》、《关于漯阜铁路区域违法建设户申辩和听证告知》、《关于公告送达强制拆除在漯阜铁路规划区内非法建筑处罚决定书的告知》三份执法文书时，未能严格依照《民事诉讼法》中关于送达法律文书的规定，在不能通过直接、邮寄等方式送达时才能采用公告的方式送达，被告的执法材料中无不能通过直接或者邮寄的方式不能送达的证据。强制拆除时未超过原告享有的申请行政复议和提起行政诉讼的期间，被告在执法过程中未能依法保障原告享有的陈述申辩、提出听证、提出行政复议和行政诉讼的权利。再者，被告作为基层人民政府，依据《城乡规划法》的规定，原告对违反规划的违法建筑物有依法强制拆除的权利，但《城乡规划法》对此赋予被告的是行政强制权，而不是行政处罚权，因此被告以行政处罚的形式，对违法建筑物强制拆除，作出行政行为的名称错误。
原告提出其养殖场建设在先，《城乡规划法》生效在后，根据法不溯及既往的原则，《城乡规划法》对生效前的建设行为没有约束力。国务院颁布1993年11月1日实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条规定“在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村庄、集镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。”据此，原告所建的养殖厂房即使在《城乡规划法》2008年1月1日实施之前建设，也应当依法申请规划审批。鉴于原告未取得规划许可在孟庙镇规划区内建养殖场的违法事实清楚，违法行为持续存在，故此原告的上述主张理由不能成立。
原告赔偿损失的请求，因其所建养殖场为违法建筑物，虽被强制拆除，但其受到的损失不是合法权益，且无事实依据，不应受法律保护，对此不予支持。
综上，本案原告擅自改变土地用途，未取得规划许可进行建设的违法事实清楚；被告在执法过程中没有对违法事实进行调查取证，且执法程序存在严重瑕疵，被告的执法行为违法，依法应当撤销，但鉴于漯阜铁路为国家的重大建设项目，对推动沿途市县的经济发展有积极促进作用，如果撤销会给社会公共利益造成重大损害。依照《中华人民共和国城乡规划法》第九条第一款、第六十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，经本院审判委员会讨论决议，判决如下：
一、确认被告漯河市郾城区孟庙镇人民政府于2010年3月18日作出的（2010年）孟政罚字第008-1号行政处罚决定书违法。
二、驳回原告刘建设请求撤销郾城区孟庙镇人民政府作出的（2010年）孟政罚字第008-1号行政处罚决定书并赔偿损失2000万元的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告漯河市郾城区孟庙镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省漯河市中级人民法院。
审 判 长 杨少武
代理审判员 孔园园
人民陪审员 关铁磊
二〇一五年九月二十五日
书 记 员 王鲁君 |
