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佛山市高明区荷城街道泰兴村民委员会白土屋村民小组因诉被上诉人佛山市高明区荷城街道办事处、原审被告佛山市国土资源局高明分局土地行政管理纠纷上诉一案 广东省佛山市中级人民法院 行政裁定书 （2007）佛中法行终字第74号 上诉人（原审原告）：佛山市高明区荷城街道泰兴村民委员会白土屋村民小组。住所地：广东省佛山市高明区街道泰兴村民委员会白土屋村。 负责人：王满泉，组长。 委托代理人：彭勇，广东国慧律师事务所律师。 委托代理人：赖伟标，广东国慧律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：佛山市高明区荷城街道办事处。住所地：广东省佛山市高明区荷城街道泰华路。 法定代表人：钟永平，主任。 原审被告：佛山市国土资源局高明分局。住所地：广东省佛山市高明区荷城街道文昌路18号。 法定代表人：区德骥，局长。 委托代理人：麦泽田，该局工作人员。 上诉人佛山市高明区荷城街道泰兴村民委员会白土屋村民小组（以下简称白土屋村民小组）因诉被上诉人佛山市高明区荷城街道办事处（以下简称荷城街道办事处）、原审被告佛山市国土资源局高明分局（以下简称高明国土局）土地行政管理纠纷一案，不服佛山市高明区人民法院（2007）明行初字第6号行政裁定，向本院提出了上诉。本院受理后，依法由审判员谢少清、刘建红、陈秉全对本案进行了审理。 原审法院认为：白土屋村民小组起诉要求荷城街道办事处、高明国土局履行原佛山市高明区西安街道建设国土房产管理所（以下简称西安建设国土房产管理所）与原佛山市高明区西安街道办泰兴村委会白土屋村民小组的《征地合同书补偿协议》，承担征地补偿款差价义务，提出的西安建设国土房产管理所与原佛山市高明区西安街道办泰兴村委会白土屋村民小组的《征地合同书补偿协议》证据不能证明《征地合同书补偿协议》是高明国土局、荷城街道办事处共同作出的具体行政行为，以高明国土局、荷城街道办事处为共同被告起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款的规定。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（二）项及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（十一）项之规定，裁定驳回白土屋村民小组对荷城街道办事处、高明国土局的起诉，案件受理费42649元，由白土屋村民小组承担。 白土屋村民小组不服原审裁定，上诉称：第一，荷城街道办事处是本案适格被告。《征地合同书补充协议》是由西安建设国土房产管理所与白土屋村民小组签订的，而西安建设国土房产管理所是佛山市高明区西安街道办事处的内设机构。高明分局的原审答辩和其所提交的证据，以及白土屋村民小组所提交的证据均足以证明这一事实。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条和第二十一条的规定，荷城街道办事处是本案适格被告。第二，白土屋村民小组在起诉时之所以把高明国土局作为被告一并起诉，是因为根据《中华人民共和国国土管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县土地行政主管部门是征地补偿职能部门。高明国土局即为该职能部门，并还具有土地利用监督管理的权利和义务，此外，白土屋村民小组在起诉前无法知晓与白土屋村民小组签订合同的原西安建设国土房产管理所是属于谁的内设机构，从名称上看应受荷城街道办事处和高明国土局的双重领导，所以白土屋村民小组便一并起诉了荷城街道办事处和高明国土局。第三，本案中，哪个是适格的被告经过开庭应是很清楚的。白土屋村民小组在原审法庭辩论阶段及提交的补充意见中认为荷城街道办事处为本案被告是毫无疑义的，至于高明国土局是否为本案的适格被告，应由法院认定。原审法院不应全案驳回白土屋村民小组的起诉。如果原审法院认为白土屋村民小组所起诉的被告不适格，应告知白土屋村民小组并指定期间变更，如果白土屋村民小组拒绝变更，才可以驳回起诉。而原审法院没有告知白土屋村民小组要变更被告，变更谁为被告，更没指定更正的期间，就认为白土屋村民小组以高明国土局、荷城街道办事处为共同被告起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（十一）项的规定。而上述规定只是解释行政机关在何种情形下可作为被告或者共同被告，而不是起诉的条件，如果仅有一个被告，也应对本案进行审理和判决，否则，就无法保障当事人的诉权。原审判决依照上述规定驳回白土屋村民小组的起诉没有任何事实和法律依据。第四，本案原审法院驳回白土屋村民小组的起诉，案件受理费又没有按驳回起诉的规定计算，违反了相关法律法规及最高人民法院的司法解释。第五，本案在审理程序上存在问题。一是如上所述，如果原审法院认为白土屋村民小组所起诉的被告没有一个适格，就应当告知白土屋村民小组变更被告，并指定更正的时间，但原审法院却迳行作出裁定驳回起诉，严重违反了法律程序。二是根据行政诉讼证据规则，应由被告负举证责任。而本案在开庭中，白土屋村民小组提交了大量的证据证明荷城街道办事处的主体资格及作出具体行政行为和应补偿征地差价款的证据，而荷城街道办事处却未提供任何作出具体行政行为证据和作出具体行政行为合法与否的依据。按理，原审法院应迳行判决荷城街道办事处败诉。综上所述，请求撤销（2007）明行初字第6号行政裁定，指令原审法院继续审理，本案受理费改为50元，一、二审受理费由荷城街道办事处承担。 被上诉人荷城街道办事处在二审期间未提交书面答辩意见。 原审被告高明国土局在二审期间答辩称：第一，高明国土局的被告主体资格不成立。根据2005年7月29日佛山市机构编制委员会以佛机编（2005）60号文已明确规定“高明区国土资源局改为佛山市国土资源局高明分局，为佛山市国土资源局的派出机构，负责高明区范围内土地资源、矿产资源（地址环境保护）、测绘事业的管理工作”。故此，高明国土局作为佛山市国土资源局的派出机构，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，高明国土局在原审作为被告的主体资格不成立。第二，原审行政裁定认定事实清楚，应予维持。白土屋村民小组在原审所提起诉讼的事实依据是2005年3月14日白土屋村民小组与西安建设国土房产管理所签订的《征地合同书及补充协议》，白土屋村民小组在上诉状中也明确认定西安建设国土房产管理所不属于高明国土局的派出机构。原审法院（2007）明行初字第6号行政裁定也明确认定，《征地合同书及补充协议》不是高明国土局作出的具体行政行为，依法应驳回白土屋村民小组对高明国土局的起诉。 经审理，本院认为：在行政诉讼中人民法院应对原告所起诉的被告是否适格予以审查。在原告起诉的被告不适格时，人民法院应根据最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款关于“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，首先告知原告变更不适格的被告为适格的被告，在原告拒绝变更的情况下，人民法院方可以原告所起诉的被告不适格为由驳回原告的起诉。本案中，白土屋村民小组起诉了荷城街道办事处和高明国土局，法院应当首先对荷城街道办事处和高明国土局是否为本案适格被告作出审查：如果二者都不是本案适格被告，法院应当告知白土屋村民小组更换被告，在白土屋村民小组不愿意更换被告时，法院应驳回白土屋村民小组的起诉；如果二者中有一个行政主体是本案适格被告，法院即应对本案继续审理。但是，原审法院未对白土屋村民小组起诉的荷城街道办事处和高明国土局是否为本案适格的被告作出审查，却以白土屋村民小组不能证明《征地合同书补偿协议》是荷城街道办事处和高明国土局共同作出的具体行政行为而将二者作为共同被告起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款的有关规定为由裁定驳回了白土屋村民小组的起诉。而《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款并不是法定起诉条件，原审法院以此为由裁定驳回起诉错误，依法应予以撤销，由原审法院对本案继续审理。依照最高人民《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项的规定，裁定如下： 一、撤销佛山市高明区人民法院（2007）明行初字第6号行政裁定； 二、本案由佛山市高明区人民法院继续审理。 审 判 长 谢 少 清 审 判 员 刘 建 红 审 判 员 陈 秉 全 二○○七年六月十四日 书 记 员 王 璐 璐 |
