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张莉与滕州市政府国有土地使用权纠纷案 山东省枣庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2009）枣行终字第2号 上诉人（原审原告）：张莉，女，1955年6月1 9日出生，汉族，居民，住(略)。无业。 委托代理人：任兆福，山东为众律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：滕州市人民政府。 法定代表人王刚，职务，市长。 委托代理人：张林，滕州市国土资源局工作人员。 委托代理人：庞宜刚，山东善国律师事务所律师。 上诉人张莉因收回国有土地使用权行政处理决定一案，不服山亭区人民法院(2008)山行初字第55号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人张莉及其委托代理人任兆福、被上诉人滕州市人民政府的委托代理人张林、庞宜刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，原告张莉之夫王其海因债权取得滕国用(1998)字第002号《中华人民共和国国有土地使用证》的土地使用权和滕房权字第027100002号《房屋所有权证》的房屋所有权。2004年12月王其海因病去世。被告滕州市人民政府根据滕州市国土资源局关于收回善南街道办事处等单位和个人国有土地使用权的请示和实施方案，于2005年1月26日颁发滕政土字[2005]6号文件，即《关于收回善南街道办事处等单位和个人国有土地使用权的决定》，称为实施城市规划，提供城市建设用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第58条第2款规定，经研究决定：依法收回位于南环城路北侧、洪绪镇政府宿舍南侧、园区管委会西侧，原恒源油脂有限公司东侧范围内善南街道办事处等单位和个人使用的国有土地使用权。收回土地使用权面积12128平方米，其中：收回善南街道办事处用地3857平方米，贾庄锅厂等用地7268平方米，王其海用地1003平方米，注销其持有的国有土地使用证。收回土地纳入政府储备。 另查明，被告滕州市人民政在下发《关于收回善南街道办事处等单位和个人国有土地使用权的决定》之后的2005年春节前后，被告滕州市人民政府下属土地管理部门滕州市国土资源局土地储备中心，多次指派工作人员向原告告知其使用的国有土地使用权已纳入政府储备，并就补偿问题多次与原告协商，至今未签订国有土地使用权收回协议。被告滕州市人民政府没有注销原告的国有土地使用权，即目前原告的国有土地使用权仍然有效。 原审法院认为，国有土地属国家所有，任何单位和个人不享有所有权，只能通过法定程序取得使用权。《中华人民共和国土地管理法》第58条第1款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；(三)…(四)…(五)…”。该条第2款规定：“依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。滕州市国土资源局为实施城市规划，提供城市建设用地，根据法律的规定，向被告滕州市人民政府请示收回善南街道办事处等单位和个人国有土地使用权，被告滕州市人民政府根据滕州市国土资源局的请示，于2005年1月26日颁发滕政土字[2005]6号文件，即《关于收回善南街道办事处等单位和个人国有土地使用权的决定》，程序合法。原告称被告无故收回其土地使用权与事实不符，本院不予采信。 原告又称被告在未告知原告又未给任何补偿的情况下，下文收回原告的土地使用权，侵犯了原告的合法权益。本院认为，原告使用的是国有土地，所有权归国家所有，原告只享有土地使用权。被告为实施城市规划，提供城市建设用地，有权收回原告使用的是国有土地使用权，纳入政府储备。国有土地使用权的收回既是国有土地所有者行使土地所有权的一种行为，也是国家行使社会管理职能的行政行为。在收回国有土地使用权过程中，人民政府及其土地行政部门与被收回的用地者之间是以命令与服从为主要特征的行政关系。国家依法收回国有土地使用权，无须征得用地者的同意。用地者必须交回土地使用权。法律没有规定政府收回国有土地使用权，纳入政府储备应当事先告知原土地使用权人。因此，被告滕州市人民政府在下发关于《收回善南街道办事处等单位和个人国有土地使用权的决定》之前无须事先告知原土地使用权人。被告滕州市人民政在下发《关于收回善南街道办事处等单位和个人国有土地使用权的决定》之后，作为被告滕州市人民政府下属土地管理部门滕州市国土资源局土地储备中心，多次指派工作人员向原告告知其使用的国有土地使用权已纳入政府储备，并就补偿问题多次与原告协商未果。根据原告提交的证据：滕国用(1998)字第002号《中华人民共和国国有土地使用证》和滕房权字第027100002号《房屋所有权证》可以证实，原告至今享有国有土地使用权和房屋所有权。被告滕州市人民政府于2005年1月26日颁发滕政土字[2005]6号文件，即关于《收回善南街道办事处等单位和个人国有土地使用权的决定》，只是决定收回，将该宗土地纳入土地储备。原告至今没有与被告滕州市人民政府下属土地管理部门签订国有土地使用权收回协议，被告滕州市人民政府亦未注销原告的国有土地使用权。原告的国有土地使用权和财产权益实际并未受到侵害。因此，原告称被告在未告知原告又未给任何补偿的情况下，下文收回原告的土地使用权，被告侵犯了原告的合法权益，本院亦不予采信。本案只审理原告的诉讼请求和被告作出的《关于收回善南街道办事处等单位和个人国有土地使用权的决定》程序是否合法、适用法律是否正确，其他问题本案不涉及。《山东省国有土地储备办法》第18条第1款规定：“未按规定给予土地补偿或者未按协议支付收购资金的，原土地使用权人可以拒绝交付土地，并可以依法请求赔偿。” 关于本案，还有需要指出的一个问题是，被告滕州市人民政府作出的《关于收回善南街道办事处等单位和个人国有土地使用权的决定》，在适用法律上不严谨。被告滕州市人民政府作出的关于《收回善南街道办事处等单位和个人国有土地使用权的决定》，引用的是《中华人民共和国土地管理法》第58条第(2)项，完整的引用应当是该法第58条第1款第(2)项，因为该条有第2款。但是这样引用并不能认定是适用法律错误，因为该条的第2款下面没有项，因此，只能认定被告滕州市人民政府在适用法律上不严谨，并不影响被告滕州市人民政府作出的《关于收回善南街道办事处等单位和个人国有土地使用权的决定》效力。综上，原告请求依法撤销被告滕州市人民政府作出的滕政土字[2005]6号文件的具体行政行为，即撤销被告滕州市人民政府《关于收回善南街道办事处等单位和个人国有土地使用权的决定》，理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第58条第1款第(2)项、《山东省国有土地储备办法》第6条、第8条第2项、第11条第2款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第56条第(4)项之规定，判决驳回原告张莉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张莉负担。 上诉人张莉不服一审判决，向本院上诉，认为一审判决认定事实错误，证据不足，适用法律法规错误，违反法定程序，侵害了上诉人的合法权益，请求依法改判撤销一审判决。 被上诉人滕州市人民政府辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院二审查明事实与一审认定事实基本一致。 本院认为，被上诉人滕州市人民政府虽然决定“收回王其海用地1003平方米，注销其持有的国有土地使用证”，但并未办理注销王其海之土地登记手续。注销登记是指因土地权利的消灭等进行的登记。参照《土地登记规则》第五十四条、《土地储备管理办法》第十二条的规定，王其海用地1003平方米目前尚未被被上诉人滕州市人民政府收回。因此，对上诉人张莉的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费五十元由上诉人张莉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 曾 立 新 审 判 员 李 曙 光 代理审判员 张 昌 民 二○○九年三月十六日 书 记 员 付清文 |
