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崔丙秀与济源市人民政府、济源市移民安置局、黄河勘测规划设计有限公司、河南省人民政府移民工作领导小组办公室、水利部小浪底水利枢纽建设管理局确认行政不作为违法并要求作为及给付移民补助款一案 河南省济源中级人民法院 行政判决书 （2010）济中行再字第58号 原审上诉人（一审原告）：崔丙秀，女，1932年10月22日出生。 委托代理人：杨国生，男，1947年2月24日出生。 原审被上诉人（一审被告）：济源市人民政府。 法定代表人：何雄，副市长代市长。 委托代理人：陈世涛，河南剑光律师事务所律师。 原审被上诉人（一审被告）：济源市移民安置局。 法定代表人：李挺，局长。 委托代理人：赵永东，该局工作人员。 委托代理人：欧胜宏，河南剑光律师事务所律师。 原审被上诉人（一审第三人）：河南省人民政府移民工作领导小组办公室。地址：郑州市红专路78号。 法定代表人：王树山，主任。 委托代理人：赵根兴，该办公室工作人员。 委托代理人：谢政武，金博大律师事务所律师。 原审被上诉人（一审第三人）：黄河勘测规划设计有限公司。地址：郑州市金水路109号。 原审被上诉人（一审第三人）：水利部小浪底水利枢纽建设管理局。地址：郑州市紫荆山路68号。 原审上诉人崔丙秀因与原审被上诉人济源市人民政府（下称市政府）、济源市移民安置局（下称市移民局）、河南省人民政府移民工作领导小组办公室（下称省政府移民办）、黄河勘测规划设计有限公司（原名为黄河水利委员会勘测规划设计研究院，下称黄河勘测公司）、水利部小浪底水利枢纽建设管理局（下称小浪底建管局）确认行政不作为违法并要求作为及给付移民补助款一案，因不服济源市人民法院（2008）济行初字第156号行政判决，向本院提出上诉。本院于2009年3月12日作出（2008）济中行终字第134号行政判决，该判决已经发生法律效力。崔丙秀不服向本院申诉，本院于2010年7月1日作出（2010）济中行监字第68号行政裁定，决定对本案进行再审。本院受理后，依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审上诉人崔丙秀的委托代理人杨国生，原审被上诉人市政府的委托代理人陈世涛，原审被上诉人市移民局的委托代理人赵永东、欧胜宏，原审被上诉人省政府移民办的委托代理人赵根兴、谢政武到庭参加诉讼，原审被上诉人黄河勘测公司、小浪底建管局经本院两次合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案经河南省高级人民法院批复，同意延长期限60日。本案现已审理终结。 一审中，崔丙秀诉称：1994年，黄河水利委员会勘测规划设计研究院在对小浪底库区移民进行实物普查登记时对其家的实物进行了勘查，形成了实物普查登记卡，并经其签字确认，同时核定价格，形成分户补偿资金卡。市移民局在1997年发放的实物卡、资金卡是伪造之物。市政府、市移民局应当给付其1994年的实物普查登记卡和分户补偿资金卡而没有给付，是违法的。同时，国家对移民拨付有每人6000元、每户6000元-7500元、个人补偿费增长款等移民国家补助款，可市政府、市移民局至今未给付其该几项移民国家补助款，是违法的。故请求：1、确认市政府、市移民局不给付其1994年其与黄河水利委员会勘测规划设计研究院确认的实物普查登记卡和分户补偿资金卡的行为违法，并要求市政府、市移民局给付其该实物普查登记卡和分户补偿资金卡；2、确认市政府、市移民局不给付其移民国家补助款的行为违法，并要求市政府、市移民局给付其移民国家补助款。 市政府一审辩称：其不是给付移民补偿款的职能部门，与本案没有法律上的直接关系，作为本案被告不适格；从1994年至今已经14年，崔丙秀的起诉已经超过行政诉讼法规定的最长不得超过2年的诉讼时效；崔丙秀的起诉没有明确的被告，更没有具体的诉讼请求和事实根据，不符合起诉条件，人民法院应当不予受理。请求依法驳回崔丙秀的诉讼请求。 市移民局一审辩称：1、其是政府职能部门，具体负责本市范围内的移民安置工作。其已严格按国家有关规定对移民进行了相关补偿和资金拨付，国家并没有规定必须对移民发放实物普查登记卡和分户补偿资金卡，其不存在违法行为。2、国家并没有对移民给付每人6000元、每户6000元-7500元、个人补偿费增长款等移民国家补助款的规定，其在该问题上也不存在违法行为。3、小浪底水库移民实物调查于1994年进行，围堰区移民（一期）于1997年搬迁结束，180米-275米水位线移民（二、三期）于2001年搬迁结束，移民个人补偿费已于移民搬迁结束前足额兑现，本案已超过了法律规定的诉讼时效。请求驳回崔丙秀的诉讼请求。 省政府移民办一审称：1、其已按移民政策正确履行了行政职责，崔丙秀要求直接给付实物登记卡和分户补偿资金卡无道理。2、其单位只按国家批复的概算进行补偿，不存在另外给移民每人6000元、每户6000-7500元的补偿问题。崔丙秀的第二项请求没有法律、政策依据。综上所述，崔丙秀的诉讼请求没有依据，请求法庭予以驳回。 一审法院认定：在国家建设黄河小浪底水利枢纽工程过程中，水利部发布实施了《黄河小浪底水利枢纽工程移民安置实施管理办法》[水移（1994）468号]，其中第八条第三款规定：“小浪底工程淹没区、安置区的省市（地）、县（市），设立移民管理机构，在各级人民政府的领导下，负责本行政区范围内的小浪底移民安置工作。”我省据此成立了河南省人民政府移民工作领导小组办公室，负责全省范围内的移民安置工作。我市据此成立了济源市移民安置局，负责全市范围内的移民安置工作。1994年3月-7月，由黄河水利委员会勘测规划设计研究院牵头，省政府移民办、焦作市移民局（当时我市属焦作市管辖）、我市移民局以及各乡镇移民办配合，集中对小浪底水库淹没实物现场进行了调查登记。实物登记按180米水位以下（即围堰区，移民也称一期移民）和库区180米-275米水位（即库区二、三期移民）进行。实物登记由乡、村配合人员负责引领到户，黄河水利委员会勘测规划设计研究院工作人员负责丈量并填写实物登记卡片，并由户主签字确认，然后由调查人员签章。库区移民实物登记结束后，由黄河水利委员会勘测规划设计研究院按村封存，然后带回，分村、分市（县）汇总后，上报水利部审核，最后经国家计委审批后才交地方实施。我市移民补偿资金的发放程序是，在国家将移民补偿资金拨付到市移民局后，由市移民局拨付到各乡镇，再由各乡镇拨付到各村，各村对所属移民户的补偿资金进行三榜公布予以确定，最后由各移民户在所属村领取移民补偿资金。我市小浪底库区一期移民搬迁安置工作于1995年开始，1997年结束，二、三期移民搬迁安置工作于1998年开始，2001年结束。崔丙秀系小浪底水库淹没区村民，已领取了移民补偿资金，并已被安置。在小浪底水库淹没区移民进行搬迁安置过程中，国家并没有规定对移民个人发放实物登记卡和分户补偿资金卡，也没有规定对移民给付每人6000元、每户6000元-7500元、个人补偿费增长款等移民国家补助款。 一审法院认为：我市的移民安置工作由市移民局负责，市政府不直接负责移民安置的具体工作，与本案无关。因此，崔丙秀将市政府列为被告进行起诉并要求其承担法律责任是不当的，该院不予支持。国家并没有规定对移民个人发放实物登记卡和分户补偿资金卡，因此，市移民局没有给付崔丙秀实物登记卡和分户补偿资金卡的行为并不违法。崔丙秀要求确认市移民局不给付其实物登记卡和分户补偿资金卡的行为违法并要求市移民局给付其实物登记卡和分户补偿资金卡，无法律依据，该院不予支持。国家也没有规定对移民给付每人6000元、每户6000元-7500元、个人补偿费增长款等移民国家补助款，因此，市移民局没有给付崔丙秀每人6000元、每户6000元-7500元、个人补偿费增长款等移民国家补助款的行为并不违法。崔丙秀要求确认市移民局没有给付其每人6000元、每户6000元-7500元、个人补偿费增长款等移民国家补助款的行为违法并要求市移民局给付其该移民国家补助款，亦无法律依据，该院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项、第五十六条第一款第（一）项之规定，经该院审判委员会研究决定，判决：一、驳回原告崔丙秀对被告济源市人民政府的起诉。二、驳回原告崔丙秀对被告济源市移民安置局的诉讼请求。案件受理费50元，由原告崔丙秀负担。 崔丙秀不服一审判决向本院提起上诉，请求撤销一审判决，判令被上诉人给付其实物普查登记卡、分户补偿资金卡并按每人6000元、每户6000元-7500元给付移民国家补助款。主要理由：《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导，市政府有不可推卸的法定职责，并非与本案无关。市移民局发放的实物普查登记卡不真实，应发放由黄河勘测公司制作的原始实物普查登记卡、分户补偿资金卡。省政府移民办未提供已将实物普查登记卡、分户补偿资金卡移交给市移民局的证据，应承担没有移交的责任。小浪底建管局没有尽到职责，没有保护移民的合法权益，应履行职责。 被上诉人市政府辩称：一审认定事实清楚，程序合法，处理结果正确，应予维持。 被上诉人市移民局辩称：发放实物普查登记卡、分户补偿资金卡及移民国家补助款没有政策依据，请求维持一审判决。 本院二审查明：1、《黄河小浪底水库河南省移民安置项目管理办法》[豫移领办（1995）58号]第九条第1目规定：“个人房窑及附属物建设，按国家批准的概算标准，把个人拥有的房窑、附属物、零星树、坟墓、农副业设施、搬迁运输费等补偿资金分解到户，分户建卡，做到个人有本，村、乡有册，县有薄。……”。市移民局、省政府移民办、小浪底建管局在二审期间也均表示实物普查登记卡和分户补偿资金卡应该发放给移民户，但小浪底一期移民没有分户补偿资金卡。崔丙秀是小浪底水库一期移民。2、上诉人按每人6000元、每户6000元-7500元给付移民补助款的请求，上诉人没有提供事实、法律法规及政策依据。对该诉求的计算方法，其代理人李××解释：曾听省政府移民办安置处的人说，移民真没良心，国家除了实物补偿外，还给移民每人、每户各10000元的补助，其只要求给付6000元，剩余4000元留给市政府了。其他事实与一审一致。 本院二审认为：根据相关法律、法规及小浪底移民政策规定，小浪底建管局、省政府移民办、黄河勘测公司、市移民局在小浪底移民搬迁安置过程中职责、分工不同，但应共同对移民安置工作负责。《黄河小浪底水库河南省移民安置项目管理办法》是省政府移民办颁发的关于小浪底水库移民安置工作的规范性文件，该文件第九条第1目的规定与相关的法律法规并不冲突，因此，济源市的移民安置工作应该参照执行。据该办法第九条第1目规定，实物普查登记卡和分户补偿资金卡属公开资料，也是计算移民实物补偿资金的基础，而且市移民局、省政府移民办、小浪底建管局也表示实物普查登记卡和分户补偿资金卡应该发放给上诉人。因此，一审法院以国家并没有明确规定对移民个人发放实物登记卡和分户补偿资金卡为由，驳回上诉人的该项诉讼请求，理由不妥，应予更正。根据《黄河小浪底水利枢纽工程移民安置实施管理办法》第八条第三款之规定，市移民局具体负责济源市范围内的小浪底移民安置工作，一审法院驳回上诉人对市政府的起诉，理由正当，本院予以支持。关于上诉人要求按每人6000元、每户6000元-7500元给付补助款的请求，上诉人未能提供相应的证据，市移民局、省政府移民办、小浪底建管局均称没有该补助项目，一审判决不予支持，并无不当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项之规定，经本院审判委员会研究决定，判决：一、维持济源市人民法院（2008）济行初字第156号行政判决第一项；二、撤销济源市人民法院（2008）济行初字第156号行政判决第二项，改判为：被上诉人济源市移民安置局在本判决生效后二个月内，将黄河勘测规划设计有限公司制作的实物普查登记卡复印件（加盖黄河勘测规划设计有限公司印章）给付上诉人崔丙秀，被上诉人黄河勘测规划设计有限公司、河南省人民政府移民工作领导小组办公室、水利部小浪底水利枢纽建设管理局予以协助；三、驳回上诉人崔丙秀要求按每人6000元、每户6000元-7500元给付移民补助款的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由上诉人崔丙秀、被上诉人济源市移民安置局分别负担25元。 崔丙秀申请再审称，市政府负责本行政区域内移民安置工作的组织和领导，其没有组织市移民局将原审上诉人签字并捺指印、经黄委会设计院核定的、报国家计委同意批准的实物卡（资金补偿卡）存入银行，存折发放移民，构成行政不作为。黄河勘测公司、小浪底建管局没有履行“三公开、两兑现”的职责，没有足额给付移民补助补偿款，没有保护移民的合法利益。一、二审程序违法，有法不依，枉法判决，请再审依法改判，支持原审上诉人的各项诉讼请求。同时要求被申请人（即原审被上诉人）把滞留的资金及利息兑付给个人，并补偿多年来上访的误工、路费及精神损失。 市政府再审辩称，其不应成为本案的当事人，市政府宏观领导各职能部门，监督其依法行政。如果职能部门没有依法行政，一定会监督职能部门依法纠正。 市移民局再审辩称，其作为市政府的职能部门，在小浪底一期移民时，为了保障移民能明白资金补偿情况，要求各乡镇、村对移民实物登记情况进行三榜公布，并根据公布情况逐户填写资金明白卡。这是市移民局为了方便群众采取的工作方法，而非移民局的职责，现行法律也无强制性的规定。市移民局已经足额将相应的补偿款，按标准拨付到各乡镇、村委会和居民手中。原审上诉人所提出的每人每户国家另行补偿6000-7500元，没有事实和法律依据。原审上诉人的再审请求应不予支持。 省政府移民办再审辩称，其作为全省移民工作的领导机关，按照相关的法律规定，已将济源市相关移民的补偿款全额拨付给了济源市移民安置局，全面履行了自己的法定义务。在现有或现行的法律法规中，没有规定移民主管机关向移民发放实物普查登记卡的法定义务，不存在行政不作为的情况。原审上诉人请求按照每户补偿6000-7500元缺乏事实和法律依据。本案二审以《黄河小浪底水库河南省移民安置项目管理办法》作为依据进行判决，属适用法律错误。本案已经超过诉讼时效，应当依法驳回。 再审中，各方当事人均未提交新的证据。但原审上诉人提交了如下材料：1、1997年12月的移民汇编中关于广播照明补助的规定及省移民办原主任刘××的讲话；2、省政府移民办对《黄河小浪底水利枢纽技施设计阶段水库库区第二、三期淹没处理及移民安置规划报告》关于房窑补偿问题和文教卫生补助问题的规定；3、《小浪底水利枢纽工程库区第一期淹没处理概算分解（修订）报告》关于果园的补偿标准及农村个人和集体土窑补偿标准；4、济源市人民法院（2006）济民一初字第497号民事判决一份，说明市移民局2006年7月11日出具的证明内容是不真实的；5、省政府移民办信访办2001年11月接待济源市移民的批复一份，证明应当给移民发放实物卡和资金卡。 本院再审查明的事实与二审查明的事实一致。 本院再审认为，原审上诉人再审要求对其发放分户补偿资金卡及按每人6000元、每户6000元-7500元给付移民补助款，由于实物普查登记卡和分户补偿资金卡属公开资料，也是计算移民实物补偿资金的基础，而且市移民局、省政府移民办、小浪底建管局二审期间已表示对小浪底一期移民应当发放实物普查登记卡，对小浪底二期移民应当发放实物普查登记卡和分户补偿资金卡。行政机关依法行政的一个重要原则就是，对同一事件作出的具体行政行为对每一个不特定对象都应当是一致的，以体现其社会公正性。原审上诉人作为小浪底一期移民，因市移民局、省政府移民办、小浪底建管局在二审期间表示小浪底一期移民没有分户补偿资金卡，原审判决对其应予发放实物普查登记卡复印件并无不妥，原审上诉人再审要求对其发放分户补偿资金卡的理由不能成立，本院再审不予采纳。市移民局、省政府移民办再审辩称现行或现有的行政法律法规中没有规定必须为移民发放实物普查登记卡和分户补偿资金卡，其没有该法定职责，但由于其二审期间已经认可对小浪底一期移民应当发放实物普查登记卡，因此，其再审辩解理由不能成立，本院再审不予采纳。至于原审上诉人再审要求对其按每人6000元、每户6000元-7500元给付移民补助款，没有足额得到移民补助补偿款，由于原审上诉人对自己持有的实物普查登记卡的真实性不予认可，且该请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项“有具体的诉讼请求和事实依据”的规定，该请求没有事实和法律依据，因此，该再审理由亦不能成立，本院再审不予采纳。但原审上诉人反映的相关问题可在拿到二审判决所指向的实物普查登记卡复印件后，另行处理。原审上诉人要求把滞留的资金及利息兑付给个人，并补偿多年来上访的误工、路费及精神损失等，已经超出其一审的诉讼请求，不属于再审审查范围。综上，原审上诉人的再审理由均不能成立，不予采纳，原审审判程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 维持本院（2008）济中行终字第134号行政判决。 本判决为终审判决。 审 判 长 聂保万 审 判 员 汪云霞 审 判 员 赵旭安 二○一○年十一月十九日 书 记 员 李 芳 |
