全国人大法律委员会关于银行业监督管理法草案和修改中国人民银行法、商业银行法两个决定草案审议结果的报告

全国人大法律委员会关于银行业监督管理法草案和修改中国人民银行法、商业银行法两个决定草案审议结果的报告

　 2003-12-22 16:21:24

        
    ——2003年12月22日在第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上
        全国人大法律委员会副主任委员  蒋黔贵
 
全国人民代表大会常务委员会：
    十届全国人大常委会第五次会议对银行业监督管理法草案（二次审议稿）和修改中国人民银行法、商业银行法两个决定草案（二次审议稿）进行了审议。会后，法制工作委员会将常委会组成人员的审议意见汇总整理，送国务院法制办会同国务院有关部门研究。11月7日法律委员会、财经委员会和法制工作委员会听取了国务院法制办、人民银行、银监会根据常委会组成人员的审议意见提出的修改建议和对有关问题的说明，并于11月25日共同对人民银行和银监会的职责交叉等问题再次进行了研究协调。12月9日，法律委员会召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和有关部门、单位的意见，对三个法律草案作了进一步修改。财经委员会、国务院法制办、人民银行、银监会的有关负责同志列席了会议。12月19日，法律委员会再次召开会议进行了审议。法律委员会认为，为了适应金融监管体制改革的需要，加强对银行业金融机构的监督管理，制定银行业监督管理法和修改中国人民银行法、商业银行法是必要的。三个法律草案经过常委会两次审议和修改，基本可行；同时，提出以下主要修改意见：
    一、关于银行业监督管理法草案
    （一）银行业监督管理法草案（二次审议稿）第一条规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，制定本法”。有的常委委员提出，促进银行业的健康发展，也是制定银行业监督管理法的目的之一，应当予以明确。据此，法律委员会建议将这一条修改为：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”　
    （二）银行业监督管理法草案（二次审议稿）第十一条规定：“国务院银行业监督管理工作人员，应当依法保守国家秘密，并有责任为其监督管理的银行业金融机构及有关当事人保守秘密。”有的常委委员和部门提出，在国际合作与交往中涉及监管信息的保密问题，巴塞尔核心原则对此也有明确要求，应当增加这方面的规定。据此，法律委员会建议在这一条中增加一款，规定：“国务院银行业监督管理机构同其他国家或者地区的银行业监督管理机构交流监督管理信息，应当就信息保密作出安排。”　
    （三）有的常委委员提出，银行业监督管理法草案（二次审议稿）第三十七条规定，银行业监督管理机构可以区别情形，对银行业金融机构采取的几项措施中，“限制分配红利”不够全面，“责令股东转让股权”容易引起歧义，建议借鉴巴塞尔核心原则，根据我国加强金融监管的实际需要加以修改、完善。据此，法律委员会建议将这一条修改为：“银行业金融机构违反审慎经营规则的，国务院银行业监督管理机构应当责令限期改正；逾期未改正，其行为危及该银行业金融机构的稳健运行、损害存款人和其他客户利益的，银行业监督管理机构经国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构的负责人批准，可以区别情形，采取下列措施：（一）责令暂停部分业务、停止批准开办新业务；（二）限制分配红利和其他收入；（三）限制资产转让；（四）责令控股股东转让股权，使其不再占有控股地位；（五）责令调整董事、高级管理人员或者限制其权力；（六）停止增设分支机构申请的审查批准。”“银行业金融机构整改后，应当向国务院银行业监督管理机构提交报告。符合有关审慎经营规则的，国务院银行业监督管理机构应当自收到报告之日起三日内解除对其采取的前款规定的有关限制措施。”　
    （四）有的常委委员和部门提出，实践中对银行业金融机构的董事、高级管理人员有任职资格的要求，而对银行业金融机构一般从业人员则没有也不必作出从业资格的规定，以删去银行业监督管理法草案和商业银行法修改决定草案中有关可以取消“银行业从业人员资格”的规定为宜。据此，法律委员会建议将银行业监督管理法草案（二次审议稿）第四十七条第三项和商业银行法修改决定草案（二次审议稿）第三十条第一款关于对银行业金融机构的董事、高级管理人员和其他直接责任人员违法违规行为的处罚规定中，删去可以取消“银行业从业人员资格”的内容，修改为：可以取消直接负责的董事、高级管理人员一定期限直至终身的任职资格，禁止董事、高级管理人员和其他直接责任人员一定期限直至终身从事银行业工作。
    （五）有的常委委员提出，银行业监督管理法草案（二次审议稿）第四十八条中“国务院另有规定的”应当改为“法律、行政法规另有规定的”。据此，法律委员会建议将这一条修改为：“国务院银行业监督管理机构对政策性银行、金融资产管理公司的监督管理，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”　
    二、关于中国人民银行法修改决定草案
    （一）常委会第四次会议和第五次会议审议时，不少常委会组成人员提出，银行业、证券业、保险业从事的都是金融活动，监管则分别由银监会、证监会、保监会实施，还涉及中央银行、财政部门的监管。根据党的十六届三中全会决定关于“建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制，提高金融监管水平”的要求，法律应对建立金融监管协调机制作出规定。据此，法律委员会经同国务院法制办、人民银行、银监会研究协商，并由国务院法制办请示国务院领导同意，建议在中国人民银行法修改决定草案中增加一条，规定：“国务院建立金融监管协调机制，具体办法由国务院规定。”　
    （二）中国人民银行法修改决定草案（二次审议稿）第十三条第一款规定，中国人民银行有权对金融机构执行有关存款准备金、执行人民币管理、执行银行间同业拆借、执行外汇管理等行为检查监督。有的常委委员和部门提出，这一条规定的行为主体，不仅是金融机构，有的行为还会涉及其他企业事业单位甚至个人，草案上述规定只适用于金融机构，覆盖面比较窄，难以适应加强监管的实际需要。据此，法律委员会建议将中国人民银行法修改决定草案（二次审议稿）第十三条第一款中的“金融机构”修改为“金融机构以及其他单位和个人”。
    三、关于商业银行法修改决定草案
    （一）常委会第五次会议审议的三个法律草案，在到境外借款和发行、买卖金融债券等方面还存在人民银行和银监会监管职责交叉的问题，需要进一步研究。经与国务院法制办、人民银行、银监会研究协商，达成一致意见，认为：（1）到境外借款一直是由外汇管理局管理的，而外汇管理局属于人民银行系统。因此，到境外借款宜由人民银行监管。（2）目前，在银行间债券市场发行、买卖金融债券，需经人民银行审批。在银行间发行、买卖金融债券宜由人民银行监管；发行、买卖金融债券的从业资格和在银行间债券市场以外发行、买卖金融债券，宜由银监会监管。据此，法律委员会建议将商业银行法修改决定草案（二次审议稿）第二十条规定由银监会实施行政处罚的违法行为中，删去第五项中“到境外借款”的行为，第六项修改为“未经批准买卖政府债券或者发行、买卖金融债券的”行为。同时，将商业银行法修改决定草案（二次审议稿）第二十二条规定由中国人民银行实施行政处罚的行为中,第二项修改为“未经批准在银行间债券市场发行、买卖金融债券或者到境外借款的”行为。
    （二）常委会第四次会议和第五次会议审议时，有的常委会组成人员提出，商业银行法已经施行八年，随着我国加入世贸组织和贯彻落实党的十六届三中全会关于“建立健全货币市场、资本市场、保险市场有机结合、协调发展的机制”的要求，商业银行的业务将会有新的拓展，要看到混业经营的发展趋势。在这个问题上，既要考虑现实情况，又要考虑发展方向。目前，我们的金融监管水平还不高，为了防范系统性金融风险，只能逐步放开，并要有严格的规范。基于这样的考虑，法律对商业银行从事信托投资和股票业务的问题，既要严格限制，又不要卡死，应对此留下适当的发展空间。据此，法律委员会建议将商业银行法第四十三条第一款“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产。”和商业银行法修改决定草案（二次审议稿）第十一条“商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资。但是，国务院另有规定的除外。”合并修改为：“商业银行在中华人民共和国境内不得违反国家规定从事信托投资和证券经营业务、向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资。”　
    （三）商业银行法修改决定草案（二次审议稿）第十三条规定：“商业银行办理业务，提供服务，按照国务院银行业监督管理机构、中国人民银行、国务院价格主管部门的规定收取手续费。”有的常委委员提出，收取手续费的项目和标准究竟由几家规定，这一条写得不够清楚，应由银行业监督管理机构和人民银行根据职责分工，分别会同价格主管部门规定。据此，法律委员会建议将这一条修改为：“商业银行办理业务，提供服务，按照规定收取手续费。收费项目和标准由国务院银行业监督管理机构、中国人民银行根据职责分工，分别会同国务院价格主管部门规定。”　
    此外，有的常委会组成人员还对修改中国人民银行法、商业银行法两个决定草案（二次审议稿）提出了其他一些修改意见。法律委员会经同有关部门认真研究，鉴于在有些问题上意见尚不大一致，金融体制改革也还在逐步深化，可待进一步积累实践经验后再作研究修改。
    根据常委会组成人员的意见，还对三个法律草案作了一些文字修改。
    银行业监督管理法草案三次审议稿和修改中国人民银行法、商业银行法两个决定草案三次审议稿已按上述意见作了修改。法律委员会建议本次常委会会议审议通过。
    三个法律草案三次审议稿和以上汇报是否妥当，请审议。 
 
 
  

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