关于《国土资源行政处罚办法（征求意见稿）》的起草说明

关于《国土资源行政处罚办法（征求意见稿）》的起草说明

　　一、制定《国土资源行政处罚办法》的必要性

　　1993年7月19日和1995年12月18日，原地质矿产部和原国家土地管理局分别发布了《违反矿产资源法规行政处罚办法》、《土地违法案件查处办法》（以下简称“两个办法”），均属部门规章。两个办法实施以来，对于规范土地、矿产资源行政主管部门查处土地、矿产资源违法案件，促进依法行政起到了积极作用。但是，随着我国城镇化、工业化进程的不断加快，国土资源管理形式不断变化，特别是行政处罚法、行政复议法等法律、法规的颁布和实施，两个办法已经不适应国土资源管理的新形势和新要求，主要表现在：一是两个办法的有些内容不符合行政处罚法、土地管理法、矿产资源法的规定，有的甚至与法律规定相抵触、相冲突，造成地方国土资源行政主管部门实施行政处罚过程中难以把握；二是两个办法的有些内容不能满足当前执法需要。各级国土资源行政主管部门在执法过程中，面临着“执法难、法难执、难执法”等实际困难，出现很多亟需解决的问题；三是新的国土资源管理体制需要一部统一的国土资源行政处罚办法。1998年国务院机构改革后，随着国土资源部的组建，地方各级国土资源行政主管部门陆续成立，对土地、矿产违法案件的查处，由以前分散的土地行政主管部门、矿产资源管理部门负责，转为现在统一由国土资源行政主管部门负责，客观上也需要统一的行政处罚办法。

　　另外，各级国土资源行政主管部门在查处国土资源违法案件中，创造了很多经验、措施和方法，需要归纳和总结，并吸收在规章中。因此，制定《国土资源行政处罚办法》（以下简称《办法》），对于规范国土资源行政处罚，保障和监督国土资源行政主管部门有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有重要意义。

　　二、起草过程

　　按照部立法工作计划的部署，2009年7月16日，国土资源部执法局启动了两个办法的修订工作，成立了专门的起草小组，从河北、湖北、湖南等省、市国土资源行政主管部门抽调具有丰富执法监察工作经验的同志参加起草。起草小组先后走访了国家工商行政管理总局、国家环境保护部、国家食品药品监督管理局等相关部门，发函向各省（区、市）国土资源行政主管部门征求意见并要求征求市、县国土资源行政主管部门的意见，在无锡召开座谈会，赴湖北、辽宁等省，深入市、县基层国土资源行政主管部门进行实地调研。收集了与行政处罚相关的法律、行政法规和司法解释、国务院部、委、直属机构制定的关于行政处罚的部门规章以及河北、重庆、等省关于国土资源违法案件查处的地方性法规、政府规章和规范性文件以及我部关于土地、矿产违法案件查处的规范性文件等资料。9月15日至29日，起草小组汇总梳理了当前国土资源违法案件查处中的突出问题和表现形式，并对每个问题产生的原因和解决的对策进行了认真研究，确定了《办法》的起草定位。10月9日至21日，起草小组在认真研究梳理问题的基础上，参考其国务院其他部、委、直属机构已经颁布实施的关于行政处罚的部门规章，与部政策法规司协商沟通后，提出了《办法》的框架结构。根据框架结构，10月28日形成初稿。12月16日，国土资源部政策法规司在南京召开征求意见座谈会，邀请部分省（区、市）国土资源行政主管部门的法规处长、执法队长参加。其后，多次召开修改座谈会，对《办法》初稿多次修改完善，几易其稿，形成了目前的《国土资源行政处罚办法（征求意见稿）》，共六章四十条。

　　三、需要说明的几个问题

　　（一）关于《办法》适用范围

　　《办法》除了适用于实施国土资源行政处罚以外，其中有些规定如管辖、立案、调查取证、审理、决定处理意见等还适用于以下三种类型的国土资源违法案件：一是非法批准征收、占用土地，或者非法批准勘查、开采矿产资源的案件；二是违反国土资源法律法规应当追究党纪政纪责任的案件；三是违反国土资源法律法规应当追究刑事责任的案件。主要考虑到：这三种案件中，除了一些案件可由国土资源行政主管部门直接作出行政处分决定外，其他案件的处理权不在国土资源行政主管部门，如党政纪处分案件由纪检监察部门依法作出，刑事案件由司法机关追究责任，非法批准案件由有权机关处理。尽管国土资源行政主管部门无权处理这些案件，但是，这些案件中的多数是在实施国土资源行政处罚案件中发现的，需要追究上述责任时，国土资源行政主管部门应当将案件移送相关部门处理。因此，有必要在《办法》中对这三类案件的调查与移送作出规定。

　　（二）关于听证程序

　　2004年2月，国土资源部发布部门规章《国土资源听证规定》，详细规范了国土资源行政处罚的听证程序。为与《国土资源听证规定》相衔接，《办法》规定，当事人要求听证的，按照国土资源部听证规定组织听证。同时对符合听证的条件进行了重新界定，即“作出较大数额罚款、吊销勘查许可证或者采矿许可证、责令限期拆除等行政处罚决定”。

　　（三）关于审理

　　本办法新增加了审理的程序。审理并不是《行政处罚法》规定的程序，设置审理的目的是，保证国土资源违法案件调查处理的公平、公正，加强内部监督，防止调查人员滥用职权、枉法裁判。为达到这一目的，《办法》规定国土资源行政主管部门应当依据调查报告和相关证据等材料对案件进行审理，提出同意调查报告，要求补正、纠正或者改正调查报告，不予行政处罚等审理意见。

　　（四）关于执行

　　执行是行政处罚中非常重要的环节。行政处罚决定书一旦送达当事人后，就产生法律效力，当事人应当自觉履行。当事人逾期不履行，作出行政处罚决定的机关可以采取一些措施督促当事人履行行政处罚决定。为了体现国土资源行政处罚的严肃性，《办法》第二十三条详细规定了这些措施。如果当事人仍不履行，国土资源行政主管部门可以申请人民法院强制执行，除此之外，根据最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释规定，国土资源行政主管部门还可以向人民法院申请财产保全、申请先予执行，通过这些措施来达到执行目的。为了解决基层国土资源行政主管部门比较关心的没收财物特别是没收建筑物或其他设施如何执行等问题。《办法》规定，没收后应当及时移送同级财政部门处理。增强了与财政部门的衔接。

　　（五）关于结案

　　结案是行政处罚结束的标志，考虑到国土资源行政主管部门没有强制执行权。《办法》规定，国土资源行政主管部门在履行职责完毕后，就可以结案。但是为了避免国土资源部行政主管部门履行职责不积极，一送了之，对申请法院强制执行的案件，国土资源行政主管部门仍需要积极沟通、协调，争取执行到位。因此，《办法》规定，已经申请强制执行，但人民法院既未受理，也未说明原因的，或者人民法院已经受理，但超过6个月未予执行也未作出不予执行的裁定的的情形，可以结案。

　　（六）关于行政处罚的监督

　　《行政处罚法》第五十四条规定，行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。《办法》第五章专门对此进行细化，制定了上级监督、挂牌督办等制度。国土资源行政主管部门通过监督措施，发现本级或下级国土资源行政主管部门的行政处罚可能存在错误的，经行政机关负责人批准，可以启动监督程序，对已经作出的行政处罚决定进行重新审查，分别作出处理。