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商业保险独立于政府，这毋庸置疑。如社会保险的保险人不是政府，其独立于财政也显而易见。一旦政府出面主办社会保险，保险财务与政府财政就容易混淆。例如，有些国家通过课税募集社会保险费，⑨有些国家即便坚持参保人缴费，保险费也会借助国家权力征收，保险基金甚至被纳入政府预算。在这种观念指导下，政府可以全面介入社会保险，包括确定保险收费标准，提高或降低保险待遇，要求保险基金履行非保险职能，给社会保险提供财政补助，等等。政府借助公共权力，通过税费筹集社会保险基金，对区分财政与社会保险会产生何等影响；能够决定保险收费标准和保险待遇标准的，到底应该是政府还是法律；政府要求社会保险履行非保险职能，应该遵循什么程序；政府对社会保险的补助，是一种内部行政行为，还是凸显了二者的身份差异，只有先回答这些问题，我们才能最终回答，到底应该承认政府财政与社会保险的混同，还是基于特定理念坚持二者分立。 作为一种普遍现象，社会保险缴费的确会成为强制性义务，如果参保人不主动缴纳，政府将强制参保人缴纳。然而，一旦设立独立于财政的社会保险基金，资金的管理就应该遵循保险原理，独立于财政运作，而不是遵守政府预算程序。⑩即便是政府主办的社会保险，也应该设立独立于政府的管理机构。政府可派员参与决策和管理，但参保人的自治不可或缺。(11)从法律上看，社会保险基金可成为独立的事业法人，拥有独立的财产权和管理权，独立对外承担责任。政府对基金内部事务的干预，如果纯粹授益，无须启动特别程序。只要涉及增加社会保险基金的负担，政府要么借助所派代表影响基金决策，要么求助于立法，除此之外别无他途。由于社会保险关乎公民的基本人权，构成国家的宪法义务，(12)社会保险费的缴纳标准、社会保险待遇的支付标准等，都应该由立法机关制定法律，不宜由政府自行决定。(13)在这个问题上，政府应该只是一个执行者，而不是决策者。 社会保险基金独立于政府财政，以支定收、收支平衡，可以有效发挥参保人的积极性。这是因为，参保人的缴费负担与待遇关联，能极大地提高其缴纳保费的主动性，促进其参与管理的热情，避免“搭便车”的现象。倘若混淆保险基金与财政之间的界限，保险费与保险待遇的关联性被打破，参保人将不再关心基金的收支平衡，不愿意参与基金的监督和管理，而只在乎自身保险待遇的高低；雇主更会想方设法逃避缴费义务，且在道义上不容易受到谴责。这样不仅会影响保险费的征收，还会损害公众对保险的信心和热情。保险基金独立于政府财政，政府可以在不变更现有财政收支计划的情况下，解决民众的社会保障问题，无须另行筹集资金；而缴费与待遇之间的关联性，使得社会保险费的征收不必像税收那样严格遵循法律保留原则。(14)不仅如此，保险基金独立于政府财政，还可以避免保险支出受制于财政状况，维护保险待遇的长期性和稳定性。 中国虽然制定了社会保险法和预算法，这只是奠定了社会保险的基本框架，具体运作的法律仍付阙如，如在社会保险费的缴纳标准及征收程序、精算平衡的程序和权限、保险待遇的支付标准、经办机构的管理等方面，决策主体繁多，法律文件的效力层级低下。在这种背景下，政府对社会保险本来只有执行权，却往往假借规则制定权，使社会保险基金无从抗拒。例如，从2005年开始，国务院决定按照10％的标准上调企业退休人员基本养老金，截至2015年底已连续11年。在养老保险费缴付标准维持不变时，作为行政机关，国务院本无权命令各地的养老保险基金上调养老金支付标准。但是，基于目前社会保险的法制现实，国务院事实上行使行政立法权，除了社会保险法，最高效力的社会保险规则就是国务院的行政法规，各地的养老保险经办机构必须执行，以至于不得不牺牲养老保险基金的财务独立性。 由于社会保险基金被纳入预算，社会保险资金被存入财政专户，社会保险经办机构也由政府直接设立，在中国的立法和实践中，社会保险事实上已成为财政的一部分，政府对社会保险的干预不再被当作外部行为，而仅仅是政府内部管理。在这种观念指导下，政府只要颁布一个行政文件，就可以提高养老保险待遇，抬高医疗费的报销门槛，或者减免社会保险缴费。从社会保险基金的立场看，这个结果喜忧参半、利弊杂陈。好处在于，可以借助于政府信用推广社会保险，包括扩大覆盖面，提升统筹层次，征收保险费用。不利之处在于，按照这种体制，社会保险的财务独立性丧失，成为财政的附庸。一旦政府决策错误，必然传导到社会保险，让其承受不必要的损失。与此同时，由于政府管理能力的问题，制度漏洞也很容易被人利用。 对于本文所关注的政府补助社会保险的分析，必须基于财政与社会保险二元分立。只有这样，我们才能比较清晰地观察到，为什么政府会补助社会保险基金，为什么社会保险基金有权要求政府补助，甚至可能大致测算出补助的具体金额。此外，还可以进一步分析政府对社会保险的制度担保责任，诸如，政府是否有义务为社会保险兜底，政府兜底的方式是有求必应还是紧急救助，解决支付不足问题的义务主体到底是政府还是参保人，等等。 |
