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在简政放权之外，胡建淼将“晒单”看做十八届四中全会以来，法治政府建设的另一突出成绩。所谓“晒单”，主要指制定和公布三项清单：政府权力清单、负面清单和责任清单。“‘晒出’这三张清单，是‘晒’出权力的‘家底’，使得权力无法‘任性’。”胡建淼说。 “权力清单”、“责任清单”和“负面清单”，是李克强总理在出席2014天津夏季达沃斯论坛开幕式时，给中国制度建设开出三张清单。 政府要拿出“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；给出“负面清单”，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”；理出“责任清单”，明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”。 这三大清单的推进在今年都获得了重大进展。4月20日，国务院发布 《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》。它的亮相，让人们看到了更少的限制与更高的透明度。 这一新版负面清单与此前上海自贸区的2013版、2014版相比，已经做了相当幅度的“瘦身”。特别管理措施由原先的190条调整为139条，其中实质性取消了14条管理措施，放宽了19条管理措施，进一步开放的比率为17.4%，提升了自贸试验区的开放度和透明度。它同时适用于中国的上海、广东、天津、福建四个自贸区。 权力清单与责任清单则在今年有了时间表与路线图。3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。通过建立权力清单和相应责任清单制度，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限，大力推动简政放权，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。 国务院法制办相关负责人告诉《法制日报》记者，推行权力清单制度，将引起一系列连锁反应，各级地方政府要以推行权力清单制度为基础、为契机，建立健全规范权力运行的各项制度，完善行政执法人员资格管理、行政裁量权基准、重大行政执法决定法制审核、行政执法全过程记录等制度，不断优化权力运行。有些制度还需要在总结地方经验的基础上统一作出规定。 加快制度建设 马怀德认为：“法治政府建设从根本上讲是制度建设的过程。” 地方政府在制度建设上的表现可圈可点。比如，在推进行政程序法律制度建设方面已经在积极作为；不仅仅对权力予以规范，“更在纠正权力乱作为，解决缺位、越位、为官不为、不作为、选择性执法等方面出台相关政策和制度性要求，让行政机关敢于负责、敢于担当。”马怀德说。 执法体制的制度改革也正在积极推进。比如，对于城管执法机制的理顺，及在其他一些领域推进综合执法；出台相关文件，解决临时工执法、执法人员素质问题。 去年河北省就对行政执法人员进行了全面清理，清理不合格和不在岗行政执法人员81720名。并对合同工、临时工、工勤人员等一律取消行政执法资格，收回其行政执法证。 政府法律顾问制度建设也普遍开展。广东省政府法制办主任王学成告诉《法制日报》记者，《广东省政府法律顾问工作规定》于今年2月9日公布，4月1日实施。该规定明确了政府法律顾问队伍以政府法制机构人员为主体，吸收专家和律师参加；首次以立法形式明确了各级政府法制机构的主要负责人为本级人民政府的首席政府法律顾问。 还有地方成立关于法律顾问的专门机构。比如，北京市政府成立了法律顾问处，设在政府法制办之下。 马怀德表示，目前来看，制度建设的任务依然很重。首先要制定《重大决策程序条例》。目前行政机关的决策还有着不依法决策、过程中考虑不全面等制度惯性，“三拍决策”，即决策前拍脑袋，决策中拍胸脯，出了问题拍屁股的问题依然存在。十八届四中全会提出要健全依法决策机制，“应抓紧时间立法，把其中规定法定化，确保决策的合法性、正当性。” 其次，在规范行政执法上尽快出台相关制度。马怀德表示，目前在行政执法中比较难解决的问题是收支两条线、趋利性执法、选择性执法等。尽管各地各部门都对严格规范文明执法作了一般要求，但基于执法任务重、执法机制不顺、执法力量不足、执法人员素质能力有待提高等多种问题，效果并不明显。必须要通过制度保障执法权力行使的独立性，要对辅警、协管员等参与执法作出明确规定。此外，还需要细化相关措施，以解决权力滥用问题。 再次，应尽快制定《政务公开法》。十八届四中全会后，政务公开有了长足进步，在坚持以公开为常态，不公开为例外方面取得显著成绩。随着公众知情权要求的增加，对政府监督力度加大，依申请数量激增，一个典型的例证就是因公开引发的行政复议、行政诉讼案件数量明显增加。在这种情况下，更有必要抓紧制定相关制度，“既解决了信息公开问题，又解决了会议、决策、管理、服务公开等一系列问题。而通过法律而非条例的形式来立法，还可以有效解决其与保密法、档案法的关系。”马怀德说。 上海政法学院副教授杨向东认为，简政放权还需强化“还权于民、还利于民”。他以上海外地车牌的车检为例，“每年的验车，由于是外地车在沪验车，就必须用车辆原籍地的委托函，到指定车管所查验。若是个人操办，单就委托函就可以忙得让你掉层皮，更不要说车管所里繁琐的程序，以及某些验车员的恶劣态度。”他表示，根据《行政许可法》的规定，市场可以自己调节、可以事后监督的，可以不设许可。而这一点尚需好好落实。此外，行政管理一定要便利于相对人，例如，外地车检可以通过全国联网、升级系统、取消委托等实现预约验车、自动流程等。 |
