|
法制日报
非税收入,一直以来都是财政管理资金中的大项,但是,由于没有一套适应非税收入管理的完整、规范、统一、系统的法律法规,使得非税收入管理无章可循或有章难循,缺乏健全的监督机制。 有监察系统人士认为,财政部门掌控的资金分配权,是一种直接的社会资源分配权,且具有稀缺性,争宠争捧,财权很容易被人“寻租”。财政系统腐败特点包括“以权谋私、以钱买权、集体腐败”等 □视点关注 本报记者杜晓 本报实习生郑小琼 近日,在反腐领域最大的新闻,莫过于江苏省财政厅原副厅长张美芳的落马。有评论人士认为,这意味着财政部门的“盖子”或许要被揭开了。 长期以来,财政部门直接掌控着最重要的“资源”——钱,财政官员也因此成为各路人马争相迎奉的对象。而透过张美芳事件可以清楚地看到,权力寻租最大的底气在于掌握资源的多少。 在张美芳落马之后,一位学者曾一针见血地指出,在现行体制下,张美芳贪腐一事表明,单位权力部门化、部门权力处室化、处室权力个人化问题必须得到认真的反思。 另据了解,由于张美芳案涉及到财政体制内部的制度性缺陷,此案在江苏省纪委查处期间,中纪委亦派工作组赴江苏进行督办。 银行存款回扣成敛财门路 相关资料显示,1958年4月出生的张美芳是江苏省南通市人,1976年7月参加工作,在南通市下辖的通州市石港镇蔬菜一队插队。1978年7月,张美芳到南京农业大学农经系学习,此后一直在当地财政系统工作。张美芳落马前,一直在江苏省财政厅工作,在江苏省财政厅领导班子中排位第三,属于财政系统内不折不扣的实权派。 据知情人士透露,张美芳也是江苏省财税系统改革30年来被处理的级别最高的在职官员。 目前,有关部门已经查明,张美芳坐拥7套房产,其中3套在其女儿名下,4套在其本人名下。7套房产中仅山水华门的一套房产就价值1000万元,是南京市公认的高档社区。知情人士称,张美芳受贿金额可能超过5000万元。 在张美芳所敛巨额钱物外,值得引起人们警惕的,是张美芳的权力寻租手法。 据了解,调查组在第一天进入江苏省财政厅时,便在张美芳办公室抽屉里发现了银行为其开出的面额为110万元的支票,经查,这笔钱款为吸储回扣。不久,张美芳的受贿来源被查明,主要是在决定财政收入的开户银行过程中,收取银行的吸储回扣。 按照国家有关规定,财政收入通常会存入国库,具体设在中国人民银行的账户上。一般来说,中央的收入放在总行,地方的国库设在人民银行各省市分行、支行。但是,各级政府的财政收入除了预算收入,还有预算外收入,这些收入并不是存在国库,而是存入“财政专户”,即在各商业银行开设的账户。 这样一来,财政收入因为额度大、连续性强,始终有存量,所以几乎每家商业银行都想“抓住”这个大财主。“财政收入存款规模很大,动辄几十亿元上百亿元,如果一家银行能拉来一笔财政存款,它的存款储备基本上就不用愁了。”一家地方商业银行的内部人士说,不过,这种竞争很残酷,几乎每家银行都会派神通广大的人物去争取,这就给张美芳提供了权力寻租的空间。 据了解,张美芳在被调查前,负责财政厅综合处、经济建设处、行政政法处、绩效评价处、省财政投资评审中心等部门的工作,其中综合处负责非税收入征缴,而非税收入,一直以来都是财政管理资金中的大项。 非税收入管理无章可循滋生腐败 据了解,经张美芳之手的非税收入,是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政性资金,是政府财政收入的重要组成部分。 目前,我国非税收入数目已经相当庞大。2010年审计署发布的报告显示,2008年1月至2009年6月,17个省区市有625.38亿元已收缴的非税收入未按规定及时缴入国库纳入预算管理。这一数据足以说明在非税收入管理上存在的问题。 一名地方财政部门的负责人告诉《法制日报》记者,各地在非税收入征管方面一般都有相应的征管办法加以规范,但是在支出方面却很少管理,存在的问题也比较多,也容易产生权力寻租行为。 据这名负责人介绍,非税收入支出方面存在的问题,首先体现在支出与收入挂钩,根据收入进度按比例返还,支出缺少必要监督,比较混乱。一些发达国家的非税收入支出大多投入公益事业,而我国的非税收入除某些专项收入外,财政部门给各个单位拨付非税收入后,各个单位可以自己支配非税收入的使用,从单位利益和个人利益出发,单位可将非税收入用于改善办公条件,也可以以奖金或津贴的形式对非税收入进行瓜分。 “此外,经费的追加、追加多少都由少数人说了算,缺少人大或其他部门的监督,这就很难保证少数素质低的干部不从中进行权力寻租。”这名负责人说。 财政部下属某课题组的一名研究人员告诉《法制日报》记者,到目前为止,非税收入管理的不规范源于相关法律的不健全。 “近年来,非税收入在规模、项目、纳税与非纳税的性质界定等方面都发生了很大的变化,但是非税收入的立项、征收、票据、资金使用等各个环节大多数沿用原来预算外资金管理的办法,没有一套适应非税收入管理的完整、规范、统一、系统的法律法规,使得非税收入管理无章可循或有章难循,缺乏健全的监督机制。而且,与税收不同,非税收入缺乏收入保全及强制执行手段,制度建设滞后,处罚依据不足,征收、处罚起来困难重重。”这名研究人员说。 有地方财政系统负责人直截了当地向记者表示,“要彻底改变长期以来非税收入多头征收、分散管理的做法,政府要将非税收入征管权限集中于财政机关,明确强调财政部门是非税收入征管的唯一主体.实现统一征收、统一管理”。 对于上述说法,一位业内人士尖锐地指出,如果财政部门一统非税收入江湖,那么其手中无疑握有更多的资源。而作为财政系统高官张美芳的落马,则意味着“抓贼者”成了“贼”,将现行财政体制的深层次弊端暴露无疑。 财政部门分配资金易被寻租 一直以来,作为“财神爷”的各级财政部门享受各种较高的待遇已是公认的事实。 某省监察厅驻该省财政厅的工作人员对《法制日报》记者说,财政系统腐败案件易发,这是因为,“财政部门掌控资金分配权,这是一种直接的社会资源分配权,且具有稀缺性,争宠争捧,财权很容易被人‘寻租’”。 这名监察系统工作人员说:“我国4级政府都有财政部门,从中央到地方,财政机构遍及各省市县及乡镇,发生腐败的总量相对比其他行业多。单位一把手或部门负责人利用职权违法违纪的较多,资金拨付环节成为发生违法违纪行为重灾区,且涉案金额较大,尤其是基层财政已经成为违法违纪案件的多发区。” 据这名工作人员进一步介绍,财政系统腐败案件还具有多样性,“纵观在财政领域查出的腐败案件,个人腐败的表现形式多种多样,既有贪污类,又有行贿受贿类；既有挪用公款类,也有玩忽职守类等等。在诸多犯罪中,以贪污受贿类的案件居多”。 据了解,自2000年以来,国家财政部收集全国财政系统发生的典型违法违纪案件,汇编了《财苑警示录》系列丛书,将全国部分省市财政部门已经结案的腐败案件进行归纳整理,并进行分析总结。其中归纳的特点包括,“以权谋私、以钱买权、集体腐败”等。 此间有媒体称张美芳是利用财政存款寻租第一人,对于这一说法,中南财经政法大学教授乔新生认为,“她不可能是第一人,我相信她也不是最后一个人”。 乔新生说,我国关于财政预算支出管理的法律规定先后有8个,法律上有预算法、刑法等,行政法规有预算外资金管理规定,还有各种各样的财务报销制度,在这么多法律条款下,还会出现类似的情况,就是因为目前的管理是越往上行政负责人审批的权力就越大,这不是一个制度的问题,而是行政权力不受节制的问题。解决这些问题也不难,就是要加强民主行政体制改革,用透明来解决问题,以行政的公开化来解决内部的这些腐败问题。 北京大学廉政建设研究中心教授李成言告诉记者,防治财政腐败是一个系统工程,需要整个财政体制的改革作为支撑,即理清权力制约、资金监控、行为规范等关键部位和环节,从源头上预防和治理财政腐败。财政体制改革的方向是实现阳光财政和法治财政。 李成言认为,所谓阳光财政,是公共财政的本质要求,也是防治财政腐败的基本要求。“阳光财政”的基础在于规范管理,工作要求在于公开透明,工作目标在于提高财政绩效。为此,在技术操作层面上,应深化部门预算、国库直拨、政府采购、“收支两条线”管理、绩效预算等财政预算管理改革。在制度层面上,要加大社会监督的力度和财政责任追究的力度,把行政监督与社会监督相结合,把事前、事中、事后监督相结合,建立一个具有“合理的收支、严格的预算、规范的操作、严密的监督”的公共财政体制。“民主财政是财政体制的核心,也是防治财政腐败的关键举措”。 对于法治财政,李成言认为,这是公共财政实现公共性的具体要求。我国财政法治化不足,主要表现在两个方面:一是财政法律法规不够完善；二是有法不依的现象比较普遍。为此,应普及法治财政的意识,树立自觉的纳税意识、财政预算监督意识以及人人平等分享政府公共服务的权利意识。同时,把已经颁布实施的预算法、会计法、审计法、采购法、税法、会计准则及相关实施条例、暂行办法综合起来,形成一个综合的财政法律体系。 |
