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2004-7-8 9:42:52 国家廉政体系又一重要制度支柱开始发挥效力
6月23日，国家审计署署长李金华代表审计署向全国人大常委会报告的"问题审计清单"，特别是通过国家审计署网站全面公开发布之后，旋即成为各种媒体的关注点。笔者以为，至少值得从以下三个方面来看待刚刚在我国进行的"廉政审计"。它传递了怎样的信息？是好消息还是坏消息？如何加固我国的审计制度？
"廉政审计"是我国审计是国家廉政的一个重要制度。在有关国际组织提出的国家廉政体系框架中，审计机构被列为重要支柱之一。
中国国家审计制度，是根据我国的第四部宪法（1982年12月4日五届全国人大第四次会议通过）第91条的规定，于1983年9月建立起来的，已有20多年的历史了。然而，在我国过去20多年的反腐败斗争波澜壮阔的历程中，公众并没有意识到审计机关在反腐败中的重要作用，甚至可能不知道还有国家审计署这样一个机构。可是，最近两年到底发生了怎样的环境因素变化，使审计机关的作用得以体现了呢？
首先，是中央反腐败决心不断提升的体现。审计报告的公开发布，表明中央不仅有加大反腐败力度的政治勇气和决心，而且更多地体现在了行动上。其次，是中央进一步调整反腐败战略的反映。党的十五大以来，中央不断加大反腐败治本的力度，到了十六大，进一步明确要在"坚持标本兼治、综合治理方针"的同时，要"逐步加大治本的力度"。十六届三中全会和中央纪委第三次全会进一步提出要"建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系"，突显出了制度在反腐败中的重要地位。审计机关的反腐败功能既表现在惩治上，更体现在预防上，应该说，把审计机关的防止腐败作用真正落到实处，正是中央提出建立健全惩治和预防腐败体系的具体体现。
如果仅仅从制度门类来看，和制度建设比较发达的国家相比，我们的反腐败制度并不逊色。但是，从制度的有效性和效率来看，我们还存在明显的差距，主要表现在，一些重要的制度因为缺少核心"部件"，或者缺乏其他制度的有力支撑，而没有发挥出其应有的作用。因此，要建立我国的惩治预防腐败体系，关键是要从系统的角度来检视已有制度体系的薄弱环节，下力气做好修补和加固工作，使这些制度发挥出作用来。
根据比较一致的观点，审计制度的核心环节是：审计机构能够独立地对人民和人民的代议机构负责；能够公开发布审计报告。应该说，从《宪法》和《审计法》来看，我国的审计制度在这两方面都还存在一些欠缺。在制度性因素依然存在欠缺的情况下，近两年的审计报告能够做到公开发布就说明人的因素在其中发挥了相当比重的作用。在这些人的因素中，中央高层领导的反腐败决心，以及审计机关的主动作用是非常重要的。
问题导向的审计报告是好消息而不是坏消息
从这两年的审计报告，特别是今年的审计报告中，人们首先看到的是很多的坏消息。因此，如果只从表面上看，从直觉来看，问题审计带给人们的是坏消息。但是如果人们能够理性地、深入地想一想，那么问题审计报告就绝对是大好的消息，而不只是坏消息。
首先，我国的审计制度不再失灵。如果没有可以公开发布的问题审计报告，人们几乎永远不可能知道这些内幕消息。因为现代政府公共财政问题的复杂和高深，即使是财政问题专家，都会感到艰涩，普通的、缺少专门知识的公众就更不必说了。能够发挥如此独特反腐败作用的一项制度，开始在它应该发挥作用的方面发挥出了作用，这无论如何都是一件大好的事情。
其次，体制内发现腐败行为能力不足的状况得以改变。解决问题的前提是发现问题，惩治腐败亦不例外。体制内发现能力不足，多年来一直是我国反腐败斗争的"软肋"。以往不少被查处了的腐败大案，多是由其他案件带出来的，或者是突发恶性事件掀起了盖子，腐败分子之间起了内讧，群众的持续上访等发现的。而最近两年来，一些严重腐败违法问题则是经由正常的纪检监察程序和国家审计监督程序，是在体制内被发现的。这种突变当然是好消息。
第三，审计报告中发现的多数问题并不是在"事后"。总体来看，审计制度反腐败的主导功能还是积极的、预防性的。在一个有效的国家审计体制下，多数问题可以在过程中被发现，及时纠正可以起到防微杜渐的作用；具有强大发现能力的审计机构可以威慑那些想向公共利益伸手的潜在腐败分子；通过审计进而健全公共财政制度，其预防作用就更持久有效。就以今年我国审计报告中揭露出来的国家体育总局动用奥委会专项资金问题为例，问题当然十分严重。但是我们都知道，中国举办奥运会是2008年的事情，奥运建设的实质性工作也还刚刚开始不久。我们应该为能提早发现这一问题而感到高兴。我们完全可以想象，如果我们也像雅典那样，到了"鸟巢"盖不上盖子的时候，也就到了奥运会举办在即之时，甚至连每一个老百姓都能看出问题的时候，那将是一种怎样的情形！我们有理由相信，在关乎中国国际形象和声誉的大问题上，这些提早发现了的重大问题一定会得到妥善的解决。
当务之急是要加固我国的审计制度
前面提到，我国的审计制度在近两年能够发挥明显作用的主要原因还是人的因素；我国审计制度的核心环节也还存在明显的欠缺。因此，致力于从制度上加固我国的审计制度仍然是十分紧迫的任务。要使审计机构能够更加独立地为人民负责，显著改善我国的财政问责状况，在审计机构的隶属关系方面，在其预算的来源上，毫无疑问应该深化改革，这是最为核心的方面。有了坚实的制度基础的支撑，公开发布审计报告也才能够更好地得到保证。 （任建明：清华大学公共管理学院廉政研究室） 清华大学公共管理学院廉政研究室
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