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2005-1-10 9:33:29 一部期待了25年的法律能否给整个中国电信业带来突破？回答也许是肯定的，但前提是这部法律必须能解决诸多根本性的问题。
来自信息产业部的消息显示，《电信法》送审稿(简称送审稿)经信产部及各部委审议通过基本定稿后，已于去年8月送达至国务院法制办审议。目前国务院法制办仍在征求各界意见进行修订，最乐观的估计，《电信法》送审稿将在今年年底提交至全国人大常委会审议表决。预计明年3月将是《电信法》出台的最佳时机。
但这部涉及了诸多利益主体的法律，从一开始就注定要面临太多的争论与争执，过去是这样，直到它诞生前也是如此。
关键定义改变
“我非常失望。”1月5日晚间，在谈及对《信产部关于报请审议(电信法)(送审稿)的请示》后的感受时，北京邮电大学经济管理学院教授阚凯力情绪有些激动。阚教授同时也是《电信法》立法专家咨询委员会成员，从2001年开始，就多次参与到《电信法》草案的制定中去。
让阚教授如此动容的是，与此前交给专家讨论的《电信法》草案相比，交给国务院法制办的《电信法》送审稿在一些关键定义上进行了大幅修改。
修改发生在对电信业务的分类上。在《电信法》草案里，电信业务被区分为第一类电信服务业和第二类电信服务业。
所谓第一类电信服务业，指的是通过自己建设的电信传输设施和其他辅助设施等提供电信服务，或者将电信传输等设施出租他人使用的行业。
目前，第一类的主要代表企业有中国移动、中国电信、中国联通、中国网通及铁通等电信企业。这些企业被称为第一类电信服务经营者，是指控制必要的基础电信设施并且在电信服务市场中占有较大份额，能够对其他电信服务经营者进入电信服务市场构成实质性影响的经营者。
第二类电信服务业则被划为特殊第二类电信服务业和一般第二类电信服务业。特殊第二类电信服务业是指租用电信传输、交换等设施提供本地、长途、国家公众语音服务等业务的行业，国内目前基本没有这类企业存在，因此可以看作中国政府对WTO开放“虚拟运营商”的良好贯彻；一般第二类电信服务业是除特殊第二类电信服务业之外的电信服务业，目前的电信增值服务公司应该都在此类。
阚凯力称，根据这种分类方法，经营第一类电信业务需要向监管机构申请发放许可证，而经营第二类电信业务只需要向监管机构备案登记即可。“如果采用这种分类方法，将使得大量电信业务对外部资本放开，竞争的加剧会促进产业的迅速繁荣。”
实际上，信产部内部人士透露，对电信业务的这种新分类方法在信产部内部也被视为是《电信法》草稿中的最大突破。去年4月，信产部召集《电信法》立法专家咨询委员会讨论《电信法》草稿的修订时，当时负责《电信法》起草工作的信产部政策法规司司长蒋耀平还在会议上专门提出来，“这(新分类方法)是我们向前走出的最大一步。”
但为何仅仅时隔几个月，送审稿中对电信业务的分类方法就发生了根本性的变化?记者手中这份于2004年7月28日印发的送审稿第二章第八条显示：“经营基础电信业务，应当经电信监管机构审察批准，取得《基础电信业务许可经营许可证》。经营增值电信业务，应当在电信监管机构办理登记。”
“历史的倒退？”
阚凯力称，目前国际上对电信业务的分类有两种：一种是欧美国家普遍采用的按基础、增值进行分类；一种是日本等国即按第一类、第二类的方法来分类。
“从目前电信技术的发展趋势来看，随着技术更新的加快，将使得基础电信业务与增值电信业务之间的界限进一步模糊化。后一种分类方法无疑是比较适应潮流的，而且也有利于促进新技术的发展。”阚凯力表示。
“如果新出台的《电信法》还按照老的分类方式，且不说网络电话、宽带电话这些新产业怎样发展，就连如何对新技术进行监管都很难。”一段时间以来，宽带电话在全国各地风起云涌，大有替代传统电话之势。运营商提供的宽带电话市话每分钟仅0.09元，长途每分钟只有0.2元，而且无月租费和初装费。
耐人寻味的是，去年7月，长城宽带和中国电信在北京推出的超低价格的宽带电话，但业务开展未足半月，即被信产部叫停。“这很大程度上就源于现有的《电信条例》无法对新技术的发展所催生的新技术进行定义和管理。”当北京电信业内人士指出。
“这简直是一种历史的倒退!”阚凯力说。
是什么力量使得《电信法》送审稿相对于草稿会发生如此大的改变?阚凯力告诉记者，如果采用《电信法》草稿中的分类方法，将会出现大量的虚拟运营商，新技术的应用也会迅速普及，激烈的竞争将导致资费迅速下降。“当初IP电话分流长途电话的局面有望在其它基础电信业务上重现。”阚凯力举例说，“263现在的网络电话业务就已经拥有了几千万的用户。”
“你只需要看看，是哪些集团得益了，就会明白是谁在幕后推动了对分类方法的修改。”阚凯力明确指出，“采用草稿中的分类方法，将使得运营商面临激烈的市场冲击，而国资委也不可能眼睁睁看着运营商的利润出现巨大的下滑。”
了解《电信法》草稿和送审稿起草情况的一位信产部内部人士说，《电信法》草稿在征求运营商意见时，一些基础运营商确实对分类方法提出了意见，他们担心过分开放市场会带来很大的竞争压力。
这位人士同时说，从另一方面来看，如果使用草稿中的分类方法，就必须要对现有的监管体系重新布局，而这在短时间内是很难实现的，必将给地方电信的监管部门留下一个不可完成的任务。“这也是为何送审稿相对于草稿后退一步的原因。”
但阚凯力认为，这一变动显然违背了信产部当初制定《电信法》的十六字方针：打破垄断，有效竞争，加强监管和优化配置。
在此之前，国资委强力介入电信市场，三大运营商高管互换、酝酿中的电信再重组等，都显示出国资委对于竞争导致国有资产流失的担心。
阚凯力对这种趋势表示担心，他一针见血地指出，《电信法》出台需要解决的根本性问题，就是国有企业多年来在电信领域形成的垄断是需要继续维护还是要坚决打破?“这是个核心问题。”他说，“这个问题一解决，诸如互联互通、网间结算、普遍服务等问题都会迎刃而解。”
不过，上述信产部人土显然比阚教授更懂得适应中国国情，他说：“十六字方针要执行，但我们的步子同时也不能迈得太快了。”
信监会暂不入法
关于电信业务分类方法的突变，只是《电信法》在25年漫漫长夜中遇到的诸多争执中最经典的一幕之一。
《电信法》立法专家咨询委员会成员、中国社科院工业经济研究所副研究员余晖认为，电信立法涉及很多的部门利益，如国家发改委的投资审批权和价格管理权；将网络传输声像纳入到草案中，又涉及到近年来争执不决的三网融合问题；还有反不正当竞争和反垄断，这是工商行政管理局和未来反垄断机构的管辖范围。此外，国有资产的管理问题，外资进入的审批问题，又涉及到国资委和商务部。
事实上，从1980年正式起草《电信法》开始，各方利益团体就一直围绕《电信法》而争论不休。
全国政协委员、北京邮电大学经管学院首席教授梁雄建回忆，当初邮电部之所以迟迟拿不出《电信法》草稿来，原因一是政府高层认为邮电部提出的思路过于保守，二是邮电部认为电信投资的产权应当属于邮电部的说法遭到了相关部委的反对。
信产部组建后，《电信法》中该如何定义电信，电信和广电如何相互开放市场、两个物理网络如何统一管理，广电总局和信产部又就此争论不下。根据1998年信产部成立时确定的职能，广电网的物理网络应归信息产业部管理，但迄今并未实现这一管理职能。因为其中涉及宣传部门对思想意识形态领域的管理问题，广电部门一直对广播电视网独立管理，还反过来要求电信对广电开放。双方对管辖权的争议一直吵到了国务院及全国人大。
直到《电信法》送审稿中，虽然按照国际电联的规定，明确“电信是指利用有线、无线的电磁系统或者光电系统，传输、发射、接受或者处理语音、文字、数据、图像以及其他任何形式的信息活动”。但有专家认为，名义上是涵盖了广电网络，但却绝口不提“广电”二字，实际上和《电信条例》一样做了模糊处理。
而最新的争论则是是否要将设立独立的电信监管机构写入《电信法》中去。
据业内资深人士透露，《电信法》草稿在交到国务院法制办后，包括国务院发展研究中心、全国律师协会等研究机构和社会团体都向法制办提议，将“设立一个国家电信监管委员会”写入《电信法》。因为送审稿中关于监管主体只是在第一章总则第七条中语义含糊地描述为：“国家电信监督管理机构依法对全国的电信业实施监督管理”。
该人土称，设立一个融合性的独立电信监管机构是大势所趋，此前已有多种方案提出，包括在信产部、务院或全国人大下面新设这一机构，现在的情况下看，比照电监会、银监会的设置，管理层比较倾向于将新的电信监管机构挂靠在国务院下。
“这些说法不会出现在《电信法》中。”这位人土说，考虑到在位管理机构的反对意见很强，例如信产部提出从国家的信息化战略出发，“政监合一”的状况应当保留一段时间，而且新的管制机构设立也需要时间，《电信法》中很可能只对这一说法进行大概性的描述。
“《电信法》只是一部‘母法’，需要一定的弹性，细节太多反而会造成以后工作的被动，在这里要看到创新很难。”（本报记者 欧阳长征 北京报道） 《21世纪经济报道》
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