行政法学家点评新修订的《国务院工作规则》
推进建设法治政府进程的重要举措
应松年
应松年
国务院运用规范自身行为规则的
方式，提高政府行政能力和管理水平，与依法行政一脉相承，是政府工作规范化和法制化的突出表现；对推进国务院各部门和地方各级行政机关提高行政能力和管理水平具有重要的示范和监督的作用。
2月20日国务院对《国务院工作规则》进行了修订，这是国务院适应新形势、主动以自身为表率和示范、努力搞好政府自身建设和提高行政管理水平的体现，是国务院推进建设法治政府进程的重要举措。
国务院运用规范自身行为规则的方式，提高政府行政能力和管理水平，与依法行政一脉相承，是政府工作规范化和法制化的突出表现。
2003年3月21日，新一届国务院举行第一次全体会议时，就制定了新的《国务院工作规则》，首次把“依法行政”写入国务院工作规则。此后，2004年4月20日国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，6月28日召开全国依法行政工作电视电话会议，7月1日开始实施《行政许可法》，可以看出新一届政府致力于推动依法行政、建设法治政府的决心和行动。本次修订《国务院工作规则》强调，国务院及各部门要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力，强化责任意识，不断提高依法行政的能力和水平，再次重申了国务院《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政、建设法治政府的要求。尽管工作规则属于内部工作规范，但是国务院作为中央人民政府，积极运用规范自身行为规则的方式，将政府管理国家事务和社会事务的经验予以总结和提升，进一步将政府工作规范化和法制化的做法，正是国务院坚持不懈推进依法行政的决心的体现，《国务院工作规则》的重新修订和公布是建设法治政府进程中具有重要意义的一步。
国务院制定和完善自身工作规则，对推进国务院各部门和地方各级行政机关提高行政能力和管理水平具有重要的示范和监督的作用。
国务院作为国务院各部门和地方各级政府的上级机关，起着极其重要的示范作用。温总理在去年全国依法行政工作电视电话会议上的讲话中指出，《国务院工作规则》是规范国务院工作，加强自身建设的重要文件，对保证国务院工作高效有序运转发挥了积极作用。同时也是对国务院各部门和地方政府的示范和监督。此次修订《国务院工作规则》，涉及十章内容，在实行科学民主决策、坚持依法行政和加强民主监督方面作了更多、更详细和更具体的规定，内容更为科学、完善和规范，对加强国务院自身建设意义重大，无疑又一次为国务院各部门和地方各级人民政府提高行政能力和管理水平带了个好头，将有力推动各级行政机关加快建设服务政府、公开政府、诚信政府、责任政府和法治政府的进程。
本次国务院修订的《国务院工作规则》对新形势下政府履行职能，实行科学民主决策，推进依法行政，加强行政监督等方面作了具体规定，重点突出，特点鲜明。
首先，新修订的规则对新形势下政府全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能作了适时的总结和归纳，为切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，把更多的精力放在发展社会事业和解决人民生活问题方面提供了清晰和规范的指示。
其次，该规则强调国务院及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，健全重大决策的规则和程序，实行依法决策、科学决策和民主决策，这无论对提高政府的决策能力，还是对落实以民为本的精神和保护公民知情权等权利的意义都是非常明显的。
再次，根据国务院和各部门工作的特点，新修订的工作规则着重规定了提出法律议案、行政立法和制定规范性文件、行政法规起草和解释工作的具体工作机构、以及完善行政执法制度等方面具体的内容，进一步落实了依法行政的要求和《立法法》、《行政法规制定程序》和《规章制定程序》等重要法律法规的规定，对有效的规范和约束行政权力，保障公民权利将起到很关键的作用。
最后，从完善监督的角度，提出了要强化人大和政协监督、司法监督、监察和审计监督、行政复议和规章备案制度、信访制度、新闻舆论和人民群众的监督等几个方面监督的内容，使行政监督的内容更为全面和具体，有助于进一步加强整个监督体系，发挥行政监督作用。
（作者系国家行政学院行政法教授）
于安
这个规则总的特点是政策全面、时代气息和重点突出。即将中央人民政府工作所依据的指导方针和基本政策作了比较全面的概括和列举；及时反映了当代行政改革和行政管理科学研究的成果；将本届政府提出的科学民主决策、依法行政和行政监督三大问题作为新文本的修订重点。
向法治政府目标迈出的重要一步
姜明安
2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立用十年左右时间将我国各级人民政府建设成法治政府的目标。对于建设法治政府的任务，国务院无疑比地方各级人民政府肩负着更为重大的责任。国务院如何作为，其对地方各级人民政府的表率作用对于建设法治政府的整个工程无疑具有举足轻重的影响。最近，国务院向社会公布了新修订的《国务院工作规则》的主要内容。从该《规则》主要内容所确立的原则、制度和公布《规则》主要内容这一行为本身，我们欣喜地看到，国务院已率先向法治政府的目标迈出了重要一步。
是自律也是为了接受他律
政府工作规则是政府对自身活动确立的有关实体和程序方面的要求。这些要求是否要形成正式的规范性文件，是否要向社会公布，我国法律对之并没有明确的规定，历届政府也没有这样的做法。在国外，除已制定了政府信息公开法的少数法治发达国家外，通常也很少有这样的法律规定和实践。我国国务院之所以这样做，表明了其建设法治政府的决心：其将自己制定的规范自己行为的规则公之于世，既是为了自律，鞭策自己毫不动摇地实行这些规则，更是为了接受他律，让全社会来监督自己坚持不懈地实行这些规则。
人民参与政务人民监督政务
就《规则》的主要内容而言，其所确立的规范和制度均体现了法治政府的基本原则和要求。首先，《规则》在处理政府政务与人民的关系上，确立了执政为民、人民参与政务、人民监督政务的原则。“执政为民”是规范政府政务的宗旨、目的：政府的一切行为，无论是制定行政法规、规章，还是实施具体行政行为，都必须以人为本，从人民的利益出发，而不是从政府本身的利益出发，如为了自己的“政绩”，为了GDP而牺牲环境，牺牲农民的利益，牺牲子孙后代的利益等。“人民参与政务”是对政府政务运作提出的要求：无论是行政决策，还是行政立法、执法，都要通过一定形式、途径，如听证会、论证会、座谈会、网上讨论、书面征求意见等，保证人民的参与权。民主执政既要求政府内部会议制度的完善，不能什么事都由政府一把手说了算，还要求(更要求)公众参与制度的健全，不能再沿袭传统的行政管理模式：只有政府是管理者，老百姓只是被动的被管理者。“人民监督政务”是对政府政务运作控制提出的要求：政府实施行政行为，不仅要接受人大监督、司法监督、监察监督、审计监督，还要接受人民群众和新闻舆论的监督。人民群众通过申诉、控告、检举和在报刊、杂志、广播、电视、网络发表对政府政务的评价、批评等，监督政府政务的运作是现代民主和现代法治的基本标志。
合法行政责权一致
《规则》在处理政府政务与法律的关系上，确立了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的原则。“合法行政”要求政府按法律的明文规定行政；“合理行政”要求政府按法律的目的、原则、精神行政；“程序正当”要求政府按正当法律程序(如告知、说明理由、听取申辩、回避等程序)行政；“高效便民”要求政府按法律的宗旨(为人民服务)行政；“诚实守信”要求政府按法律的本质(公正性、稳定性和可预期性)行政；“权责一致”要求政府按法律规定的职权、职责行政(行使多大的权力即要承担多大的责任)。《规则》为国务院及其工作部门确立的这些要求是现代依法行政的基本要求。这些要求不同于传统依法行政的要求。传统的依法行政(形式法治主义)仅仅要求政府机械地按法律的明文规定办事，而现代依法行政(实质法治主义)不仅要求政府按法律的明文规定办事，而且要合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致。
由此可见，《国务院工作规则》所确立的规范和制度体现了现代依法行政的原则，体现了现代法治政府的要求。国务院制定(修订)这一《规则》和向社会公布《规则》主要内容的行为表明，作为我国最高国家行政机关的国务院在领导全国各级人民政府建设法治政府的征程中，自己已率先向法治政府的目标迈出了重要和扎实的一步。
（作者系北京大学行政法教授）
依法行政第一要务重在提高立法质量
姜明安
国务院之所以修订这个规则，表明了其建设法治政府的决心：将自己制定的规范自己行为的规则公之于世，既是为了自律，鞭策自己毫不动摇地实行这些规则，更是为了接受他律，让全社会来监督自己坚持不懈地实行这些规则。
于安
指导方针与操作规程的结合
《国务院工作规则》总的特点是政策全面、时代气息和重点突出。政策全面是将中央人民政府工作所依据的指导方针和基本政策作了比较全面的概括和列举；时代气息是及时反映了当代行政改革和行政管理科学研究的成果，例如在政府职能部分提到的完善公共政策和推进部分公共产品和服务的市场化进程；重点突出是将本届政府提出的科学民主决策、依法行政和行政监督三大问题作为新文本的修订重点。
我们政府机构发布的文件常常有两个极端，要么是大而划之的指导意见，要么是细而又系的指标体系，反映了计划经济时期行政管理的特点。指导性意见容量大适应面广裁量余地宽，同时也有确定性程度不高的问题。现在发布的《工作规则》已经有了很大进步。从法律的角度说，该文件本身是指导意见和工作规程的结合。这种体裁反映了目前的过渡特点，也就是说还要进一步强化其规范性。例如规定行政法规和规章的提出，应当符合法律和国家的方针政策。如何保证做到这一点呢？按照行政工作程序，无论多么重要的行政法规和规章往往也是从最低一级提出的。要求低级官员对法律和方针政策的理解和运用能够达到国家一级的水平，是不切实际的，更不用说有些从事法制工作的人员甚至领导尚缺乏基本的法律知识和工作经历。所以需要有更具体的工作规则，规定不同级别机构之间的工作分工和程序来解决这一问题，而不能限于只是提出最高的要求。
重在提高立法质量
《工作规则》的一个重要特色，是将提高立法工作质量作为提高依法行政能力和水平的首要措施。立法质量不高，制度建设不能反映客观规律和难以全面、有效解决实际问题，是推进依法行政重大障碍和改进国务院工作的重要方面。这一问题在《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》第1条中，被作为依法行政现有差距的六项内容之一。如果说现在推行法治中存在有法不依、执法不严和违法不究，那么立法质量不高是其重要原因。例如近年处理高等教育领域的金钱丑闻和侵害学生合法权益案件，高等教育法是否起了作用和起了多大作用实在令人无从谈起。现在高等教育对于社会经济和个人发展的作用已经不言而喻，高等教育法的作用难以让人谈起，这能够说同法律制定本身没有关系吗？
立法脱离实际背离规律的表现很多，尤其应当予以重视的是将政策简单条款化和宣言化。有些法律法规规章，将一些时兴的政策甚至口号大量地直接写成条款充当立法。不管这些内容在法律上是否能够被定义，也不顾是否可以按照法律机制运行。在出现需要法律调整的情形时，人们面对那些好看的宣言式规定真是哭笑不得只有失望地顿首叹息。这种把政策与法律关系简单化的作法，不但将法律变成了政策宣言，还浪费了立法资源耽搁了推进法治的时机。法律和政策有不同的作用方式和转化机制。法律是一种社会治理体系，有自己独立的价值系统和表达系统，有其独特的调整手段和运行机制。如果写满条款的文件还是按照原来的政策执行机制运行，那么这一文件充其量也只能是一充饥画饼“法”，最好还是称为大家一直习惯的“意见”好，法律法规规章难以承受这种虚拟。
全国人大和地方人大自己直接组织起草行政管理事项的立法数量很少，其他有权国家机构直接提出的立法议案也很少。因此提高行政法立法质量，责无旁贷地首先和主要是国务院及其工作部门的职责。因为国务院是国家最高行政机关，地方各级人民政府都服从国务院。根据《工作规则》，确保法律议案和行政法规质量的重要途径，是国务院适时提出法律议案、制定行政法规，修改或废止不相适应的法律规范。目前我国法制建设已经越过初创进入调整期，大量法律法规正在或者将要进行修订。《国务院工作规则》提出提高立法质量要求正逢其时，真切希望国务院工作部门的法律法规修订工作能够体现符合市场经济发展要求，符合社会全面进步和扩大对外开放的需要。
（作者系清华大学行政法教授）
《国务院工作规则》精华提要
■对提高行政能力的要求
确保法律法规与时俱进
《规则》强调，国务院及各部门要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力。
行政处罚权要相对集中
要按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制，科学配置执法机关的职责和权限，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点。严格实行执法责任制和执法过错追究制。
■关于决策机制的规定
重大决策须经专家论证
《规则》要求，各部门提请国务院讨论决定的重大决策建议，要经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析；涉及相关部门的，应充分协商；涉及地方的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
跟踪反馈决策执行情况
国民经济和社会发展计划、国家预算、宏观调控和改革开放的政策措施、国家和社会管理事务、法律议案和行政法规、国家投资建设等重大决策，由国务院全体会议或国务院常务会议讨论和决定。各部门必须坚决贯彻落实国务院的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况，确保政令畅通。
■关于行政监督的规定
重视新闻媒体报道
国务院及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。重视新闻媒体报道和反映的问题，对重大问题，各部门要积极主动地查处和整改并向国务院报告。要加强政府网站建设，发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。
主动听取地方政府意见
加强行政系统内部监督，严格执行规章备案制度和行政复议法，及时发现并纠正违反法律、行政法规的规章和其他规范性文件，以及行政机关违法的或者不当的具体行政行为，并主动征询和认真听取地方政府及其部门的意见和建议。
■其他规定和要求
召开会议尽量节俭快捷
在会议制度方面，国务院及各部门召开的工作会议，要减少数量，控制规模，严格审批。全国性会议应尽可能采用电视电话会等快捷、节俭的形式召开。
下基层须拒绝当地接送
在作风纪律方面，下基层要减少陪同和随行人员，简化接待，轻车简从；不要地方负责人到机场、车站、码头及辖区分界处迎送，不要陪餐；不吃请，不收礼；不为部门和地方的会议活动等发贺信、贺电，不题词。因特殊需要发贺信、贺电和题词，一般不公开发表。
另外，《规则》强调，对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的，要追究责任。
来源:法制日报
