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透视“期权化腐败”:手段更高明 反腐新难点

来源:新浪网 作者:介子推 人气: 发布时间:2013-12-22
摘要:新华网 新华网消息 《学习时报》近日刊发署名曹儒国的文章《破除“权利期权化”》,对“权利期权化腐败”现象进行了深入剖析。文章说,由于“期权化腐败”实施过程十分隐秘,较之传统腐败手段更为高明,“期货”效应增加了腐败的时空跨度,因此安全系数更大,
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新华网消息 《学习时报》近日刊发署名曹儒国的文章《破除“权利期权化”》,对“权利期权化腐败”现象进行了深入剖析。文章说,由于“期权化腐败”实施过程十分隐秘,较之传统腐败手段更为高明,“期货”效应增加了腐败的时空跨度,因此安全系数更大,加上政策法律在这方面的规定还不完善,所以逐渐成为愈演愈烈的腐败难点问题。以下是曹儒国的文章。

    所谓“权力期权化”,实质上是权力“资源化”也就是权力寻租现象在时间和空间上的一种延伸。由于“期权化腐败”实施过程十分隐秘,较之传统腐败手段更为高明,“期货”效应增加了腐败的时空跨度,因此安全系数更大,加上政策法律在这方面的规定还不完善,所以逐渐成为愈演愈烈的腐败难点问题。应该说,这一问题已经引起了党和政府的高度重视。新出台的《公务员法》就做出了“公务员辞去公职后,原系领导成员的3年内,其它公务员2年内,不得到与原工作业务直接相关的企业以及其它营利性组织、社会中介组织任职,不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经营性活动”的“三年两不准”规定,目的就是预防“期权化腐败”。但是,规定一定时间的“权力冷却期”还并不足以对“期权腐败”形成有效遏制。例如权力期权交易的定性问题,就是一个国际普遍存在的反腐败难题。破解这道难题,必须从规律层面对“权力期权化”现象进行剖析。

    首先,从腐败现象的发生规律上“观”其现象。相对于一般腐败行为来说,“期权化腐败”有三个特点:一是性质模糊。它交易的仅仅是一种“权利”,不直接涉及金钱,因而形式隐蔽;其兑现往往是间接而不是直接的,如高薪任职、分给股权、优厚待遇等,所以内容隐蔽;腐败分子进行权力操作可以以“扶持企业、促进发展”为借口,即使损害国家利益也可以用“改革代价”遮掩,过程隐蔽;交易方不是在职干部,甚至可能不是其本人,对象上隐蔽。二是成本轻微。反腐败的实质性证据支持原则成为国际化准则,也称可接纳证据原则。传闻证据、口头证据已经无法对腐败分子形成威胁。我国反腐败的发现和突破手段还局限于“举报、查账、两规”老三件,比较单一。“期权化腐败”没有有形证据,而且由于时间长,证据毁损,证人缺失,往往难以举证。三是“收益”灵活。“权力期权化”改变了腐败获利的时间和方式,为腐败分子手中的“权力资源”提供最大限度的变现可能。它可以是权力享受权力回报,离职前在安插亲信或选定“接班人”,为自己遥控权力作打算;可以是权力享受资本回报,在位时为企业牟利,辞职或退休后到企业“高薪打工”;也可以是资本享受权力回报,利用在位时积累下的“活动能量”换取企业股权或创业资本。不仅可以为自己预留“出路”、“退路”,还可以“封妻荫子”,由受益方资助亲人子女出国留学或提供创业资本。广东省高院院长麦崇楷就为其子换取了数百万的企业股权。

    其次,从权力运行规律上“明”其要件。“权力期权化”虽然隐蔽,但并不是无迹可寻。一是期权腐败以“权力资源”为基础。只有把权力外化为一种“资源”,才能用来变现或交易。这种“资源化”必须有三个前提:权力的自由使用、权力对信息的控制、权力对权利的影响最大化。第一个前提要求权力必须游离于监督之外,因此,往往会在决策机制和分权制衡机制上想方设法绕过制度;第二个前提要求信息形成“不对称”格局,因此腐败分子往往或封锁信息,或人为操纵信息,绝不会将信息完全公开;第三个前提要求权力必须“透支”才能做到利益最大化,所以,期权腐败往往要在政策上打“擦边球”,不可能“在公正的立场下实现腐败”。二是期权腐败以“潜规则”为保障。所有腐败交易,都有一个“潜规则”杠杆。腐败分子可以利用的“潜规则”越多,他所能获得的利益就越大,反之,如果都严格按制度办事,没有任何自由裁量权,那么再大的权力也无法带来任何实质利益。期权腐败中,交易双方的信任,是建立在官商场通行的“潜规则”保证上的;腐败实施过程,也往往要通过一些“潜规则”才能实现打“擦边球”逃避监督的目的。所以,防治期权腐败,应把“潜规则”作为发现和突破的重点。三是期权腐败以破坏公平正义为关键。由于不存在现时的权钱交易,期权腐败的前期阶段只有一个单方行为,因此很难发现,发现了也很难定性。但是不管怎样,“权力期权化”不可能改变腐败的本质,它必然伤害社会的公平公正。针对期权腐败绝大部分是商业贿赂,极少数是“人身依附”式的组织纪律问题的特点,有无损伤“非竞争性利益” 原则应当成为期权腐败的判定标准,辅以“不正当得利”的从政道德原则,可以较为清晰地鉴别期权腐败的定性问题。 
最后,从反腐败斗争的一般规律上“察”其成因。“权力期权化”的产生,权力监管制度存在问题是主因。政府权力过大,对经济干预过多,容易造成利益牵扯,或者导致暗箱操作;行政决策程序不够科学,一把手权力过于集中,缺乏必要的分权制衡,为权力的自由行使提供了便利;政府信息发布不够充分,我国没有完善的政府信息发布渠道,政府信息由部门和少数人员内部掌控,信息的垄断和时间差,为国家工作人员利用手中的信息谋取利益提供了天然的保护屏障;监督机制往往流于形式,上级对下级监督缺了解,平级之间监督缺保障,下级对上级监督缺权力支撑,群众监督、舆论监督带有滞后性。制度漏洞和法律不完备是动因。制度方面,虽然《公务员法》做出了规定,但范围明显偏窄,对已无职务的离退休人员是否能认定“职务犯罪”、在退休后所从事的工作是否能认定权力“期权化”,都很难把握,《纪律处分条例》方面至今没有相关解释性操作规定。另外,现行的有关监督条例,主要是针对领导干部的,对退休和下海的领导干部的追踪监督,目前基本上还是盲区。法律方面,我国刑法对于受贿罪采用的是“两个故意”的判定标准,就是说,行为人不仅要有非法收受他人财物的故意,而且有为他人谋取利益作为非法收受财物交换条件的故意。从司法实践来看,能够同时证明期权腐败行为中两种故意的难度很大。“投桃在前,报李在后”,法律上无法证明两者之间存在必然的交换关系。这种制度和法律上的真空客观上刺激了“权力期权化”腐败问题的愈加突出。公职人员激励机制错位是诱因。与国外相比,我国的公职人员工资偏低,福利偏高,而且层级之间、地区之间、部门之间福利待遇差别太大,使得公务员以“升职”为唯一价值目标,一旦升迁无望,就只能通过“变现权力”换取自己的目标价值。另一方面,从保障公务员廉洁从政的角度来说,我国的薪酬制度设计存在倒挂问题,缺乏优厚的退休保障,退职后津贴和福利大幅度缩水,比在职收入大大减少。这种制度设计使得很多公职人员不得不考虑自己的“后路”问题。

    期权腐败有着重大的危害性。由于其欺骗性,造成社会分配不公,严重损害党和政府的形象和权威;由于其后发性,导致国家资产大量流失而且很难追回;由于其隐蔽性,很容易对公职人员特别是领导干部形成诱惑,造成腐败泛滥。“权力期权化”出现,标志着我国反腐败斗争在技术层面的较量上升到了一个新的高峰。腐败与反腐败由过去的斗“勇”变成了斗“智”。破除“权力期权化”的笆篱,必须从提高反腐败能力上着手。

    靠文化“疏”,使“权力期权化”难以立身。从三个方面加强疏导:一是培养“荣辱”文化,二是破除“潜规则”文化,三是建设廉政文化。

    靠制度“导”,使“权力期权化”难以施行。一是规范政府管理制度,二是健全公开制度,三是完善工资制度。

    靠监督“防”,使“权力期权化”难以遁形。权力的“期权化”现象,实质上反映出对干部在职时的监督出了问题。解决好对权力的长期监督问题,期权腐败就能有效突破。一是形成监督体系,二是对领导干部进行离任审计,三是强化党纪规定,四是深化干部人事制度改革。

    靠严法“治”,使“权力期权化”难以兑现。一方面,明晰治理期权腐败的法理基础。治理期权腐败是一种对公务员的监督管理,要尽量法律化、细则化、透明化。另一方面,加强相关法律法规的执行力度。反腐败也要引入“期权”观念,延长职务犯罪的追溯力,对腐败分子不论离开原岗位有多长时间,都要依法追究相关责任。



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