秩序不是行政执法的惟一追求_中南河法制网-法学学习

法制日报

　　近日，上海等地城管执法中不再一律封杀马路摊点的新举措，成为了媒体热议的焦点话题。同时，《法制日报》近日也报道了湖北省武汉市出现城管公司的新闻，虽然这些尝试或许还面临着不少难题，但却体现了一些地方在城市管理上正在积极创新。
　　近年来，有关城管与商贩之间的负面新闻不时见诸报端，这其中当然有不少客观原因，但以城管执法为代表的行政执法在实践中存在的问题也是不容忽视的。其主要表现在：行政执法理念和方式滞后，执法手段单一，只会采用强制性的刚性手段，不懂得配套采用非强制方式实行柔性管理，造成执法机关与相对人之间长期处于紧张关系；有些地方政府出于地方利益的考虑，搞地方保护主义和政策性歧视；部分行政执法机关受利益驱使，出现“有利”的事情争着干，形成多头执法，如果“无利”则都不管，造成监管真空；一些地方的行政执法不公开、暗箱操作，排拒社会公众对于行政执法过程的参与和监督；一些行政执法人员的法律素质不高，不能正确理解法律精神和法律原则，对违法行为不能正确适用法律规范或者机械执行法律规范，以罚代处，忽视行政执法行为的社会效果，等等。这些问题严重影响到了行政法治建设目标的实现，亟须系统深入地展开研究，科学有效地予以解决。
　　解决行政执法中的难题，其中的关键和前提，就是要走出误区，更新观念，树立和坚持现代行政法治观。
　　曾在媒体上见到这样一个故事：某图书馆老是丢书，难以治理，为此出台了严厉的管理措施，规定发现偷书行为的罚款300元，但仍无效果，每天面对成千上万的阅览者，区区几个管理员实在是“寡不敌众”；后来他们转变思路，变罚为奖，采取了吸引公众参与管理的新举措，规定举报偷书行为的阅览者可获奖300元，结果立见成效，偷书行为近乎绝迹，因为图书馆里一下子多了成千上万个兼职管理员。这个事例颇似当下我国行政法制革新进程中倡导的有效调动广大民众和社会组织积极参与、协助行政执法工作的探索实践。就此而言，诸如上海等地不再一律封杀马路摊点的新举措值得肯定。毕竟，行政执法的最后效果决不能仅仅剩下秩序，已然没有生活。
　　具体来说，首先要从执法理念入手，当下亟须树立的行政法治观念有四：
　　一是树立以人为本的行政法治观。要树立以人为本、执法为民、关注民生、兼顾平衡的行政执法理念；
　　二是树立刚柔相济的行政法治观。要注重柔性管理、方法创新，由单纯强调管制、审批、处罚、强制的行政执法模式，转变为同时注重服务、指导、激励、效果的行政执法模式，构建刚柔手段相济、注重社会效果、有助社会和谐的行政执法机制；
　　三是树立民主参与的行政法治观。要顺应行政法治发展的时代潮流，构建有利于公众参与、共同治理、讲求效率的行政执法机制；
　　四是树立系统全面的行政法治观。要从行政执法的宗旨、观念、主体、依据、行为、方法、成本、效果、责任、环境等诸多要素和环节加以综合考量，系统、科学、务实地建构行政执法新机制。
　　与此同时，要将上述观念真正贯彻到行政执法的新机制中来。在实体方面，行政执法应依法进行，行政执法全过程都要符合法治精神、法律原则和立法宗旨；在程序方面，行政执法应公开进行，听取相对人意见，遵循法定程序，符合正当程序要求。同时，行政执法新机制还应当体现行政执法的合理性，行政执法应遵循公平公正原则、合目的原则、比例原则、平衡原则、公众参与原则，通过创新行政执法机制和方式方法，积极采用行政指导、行政奖励、行政资助、行政规划、行政合同等非强制性管理手段，与刚性手段配套运用，形成以人为本、关注民生、高效便民、权责统一、刚柔相济、有助和谐的行政执法机制。惟有如此，才能在追求秩序与民生的同时，实现社会的和谐。
　　作者系中国人民大学教授博士生导师、宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长

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