人民法院报 ◇中国政法大学副校长 马怀德 当前,随着经济社会快速发展,社会矛盾大量增加,尤其是官民冲突行政争议不断。但是,大量的行政争议无法通过行政诉讼得以有效解决,不得不在诉前或者诉后进入信访等途径,严重影响了社会稳定。与民事和刑事诉讼相比,行政诉讼裁判的上诉率和申诉率都居高不下,行政争议化解的难度日益加大。与此同时,由于受到地方党委政府的各种干预,法院审理行政案件出现了“受案难、审理难、判决难、执行难”等问题,难以发挥监督行政机关依法行使职权的作用,也造成了法律实施不良、中央政令不通、违法行为无法纠正等问题。 行政诉讼出现上述问题,根源在于现行的行政审判体制不顺。如果让事实上接受地方政府控制的法院监督政府,无异于“让老鼠监督猫”,既缺乏可行性,也不合逻辑。行政审判不仅难以发挥对行政的监督作用,更难以有效解决各类行政争议。为此,有必要建立一套垂直管理的行政法院系统,隶属于最高人民法院,不仅可以摆脱地方控制,克服司法地方化倾向,还能够有效解决行政争议,确保政令畅通。虽然宪法和法院组织法中没有行政法院的规定,但可以通过解释“专门法院”为行政法院的设置提供合宪性基础。同时,考虑修改行政诉讼法第三条第二款“人民法院设行政审判庭,审理行政案件”的规定,解决法律障碍,并在行政诉讼法中确立行政法院的性质、地位、职权、组织等事项。 行政法院可以设为三级。在最高人民法院设置具有相对独立性的高等行政法院,作为行政案件的最高审级;在各省、自治区、直辖市设置一个上诉行政法院和若干行政法院,设置行政法院要打破司法辖区附属于行政区划的现状,考虑不同地区的人口分布、经济发展、交通条件、行政案件数量等实际需要。为方便当事人诉讼,高等行政法院、上诉行政法院和行政法院可以根据地域、人口分布等情况设立若干巡回法庭。各级行政法院的经费都来源于中央财政。 行政法院的具体设置应当参照海事法院和军事法院的做法。为节约成本、充分利用现有司法资源,可以将刚刚划转地方的铁路运输法院改造为行政法院,原有的铁路中级法院改造为上诉行政法院,铁路运输基层法院改造为行政法院。同时,将现有法院行政庭的审判力量整体转移至新的行政法院,确保行政法院的正常运作。 应该看到,行政审判体制是司法体制的重要组成部分,设立行政法院是司法体制改革的一次有益探索,而且将是一次成本低、收益大、效果好的改革与创新。 |