郑州新规市区开发房地产须进行交通影响评价引争议

郑州新规市区开发房地产须进行交通影响评价引争议

　　近年来为缓解日益增大的交通压力,一些地方政府规定,在城市中心交通拥堵地段建设大型商业、居住类建筑或市政建设项目,都必须进行交通影响分析评价,坊间套用“环评”的称呼,将其简称为“交评”。近日,随着郑州市《郑州市交通影响分析(评价)编制管理暂行办法》(以下简称办法)的出台,这种“交评”的做法引起了法律学者的质疑——增设“交评”环节就是新设一个行政许可,有违反行政许可法之嫌。

学者质疑违反行政许可法

　　为争取“全国文明城市”荣誉,这些年来郑州市一直在为改善交通拥堵状况进行着不懈的努力。引入“交评”机制,便是其一。

　　根据7月8日郑州市政府发布办法规定,郑州市城市总体规划区范围内容积率大于3.5的居住类项目,容积率大于4.0的商业开发项目,均应进行交通基础设施专项分析；同时物流中心、大型公交枢纽、轨道交通设施等市政工程及城市交通设施项目的改、扩建,也需要进行交通影响分析。

　　郑州市的交通影响分析分为两个阶段,第一是控制性详细规划阶段的交通影响分析,第二是修建性详细规划阶段交通影响评价。

　　对此,国家行政学院的杨小军教授提出质疑,按照行政许可法第二条规定,行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。如果在郑州规划区内进行大型房地产开发项目要通过“交评”审查,这种做法就是行政部门为开发商新设立了一种行政许可。

　　杨小军同时指出,根据我国行政许可法的相关规定,只有法律、行政法规可以设定行政许可,必要时国务院可以采用发布决定的方式设定。尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省级人民政府规章可以设定临时性的行政许可。因此郑州市政府无权设立有关“交评”的行政许可。

郑州市回应有上位法依据

　　对于杨小军的上述质疑,记者专门向郑州市政府法制办发出采访函。郑州市政府对《法制日报》的采访高度重视,立即组织郑州市城乡规划局和其他有关部门进行研究和论证,最终给本报发来了书面的答复意见。

　　郑州市政府法制办认为,根据国务院《道路交通安全法实施条例》和河南省人大批准的《郑州市城乡规划管理条例》规定,交通影响评价是建设单位或个人申请办理建设工程规划许可证的材料之一,是对区域交通影响较大的建设工程项目控规及修规中的交通专项支撑,并不针对交通影响分析成果产生行政许可行为。因此并不违反行政许可法的具体规定。

　　同时郑州市法制办也说明了办法的上位法依据。《道路交通安全法实施条例》第三条规定,县级以上各级政府应当建立健全道路交通安全工作协调机制,组织有关部门对城市建设项目进行交通影响评价,制定道路交通安全管理规划,确定管理目标,制定实施方案。《河南省道路交通安全条例》第六条规定,县级以上人民政府应当实行道路安全领导责任制,建立重大建设项目交通影响评价制度,道路交通安全防范责任制度和道路交通安全管理工作协调机制,定期评价交通安全状况,并根据经济社会发展、城市布局和交通需求编制道路交通安全管理规划。《郑州市城乡规划管理条例》第三十八条第二款规定,需编制修建性详细规划的建设工程,还应当提交修建性性详细规划；对区域市政管网影响较大的建设工程还应当提交市政管网承载能力评价报告。

是否属行政许可专家有分歧

　　对于政府通过制定行政规章来引入“交评”程序的做法,是否违反行政许可法,学界的看法并不一致。

　　中国政法大学马怀德教授认为,判断行政许可行为的标准要严格按照行政许可法的规定。在房地产开发中引入“交评”程序的结果是,开发商需要向政府职能部门提出申请,通过职能部门审查后,才允许继续进行下一步的开发建设。这从总体上说就是行政机关掌握的一项审批权,“交评”在性质上属于行政许可行为。

　　然而中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授却提出了不同的看法。她认为,郑州的做法并不违反行政许可法的具体规定,在房地产开发行政审批中引入“交评”程序,并不是一个独立的行政许可行为,也不是一个新设行政许可行为,它只是规划许可中的一个重要参考要素。而规划许可是符合行政许可法规定的,并且有上位法依据。

　　中央民族大学熊文钊教授认为,根据城乡规划法第十七条的规定,城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括:城市、镇的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围,各类专项规划等。由此可以看出,制定道路交通管理规划,进行道路交通影响分析评价本身就是规划部门的一项行政权力。大城市引入“交评”程序的做法只不过是强调和重申了这项行政职能。

交通影响评价应该一票否决

　　法制网记者万静

　　据了解,像郑州一样在城市规划中引入交通影响评价制度的地方政府已有多家。南京是最早的引入交通影响评价分析制度的大城市之一。2002年南京市规划局与公安交通管理局出台了《关于“大型建设项目交通影响分析”规划管理程序的有关规定》,要求交通咨询单位应按照《南京市建设项目交通影响分析编制办法》编制咨询报告,并征求市公安局交通管理局的意见。交通影响分析及审查结论,将作为审批建设项且设计方案的重要依据之一。其后北京、上海、宁波、常州、株洲等城市也纷纷出台了各自的“交通影响分析编制办法”。

　　一些业内人士提出,上述有关“交评”的争议,也反映出目前我国在关于制定交通影响分析评价机制所面临的尴尬境地。

　　上海市人大代表、市城市综合交通规划研究所副所长陈必壮提出,应加快建设项目交通影响评估的立法工作,以法律法规形式对城市的土地开发进行控制。

　　陈必壮坦言,许多开发项目的交通影响评估多是从开发商的利益出发,考虑为建设项目提供良好的交通出行环境,以吸引更多的购房者。因此,其评估内容多是分析项目建成后的交通吸引量、开发商停车位建设多少、出入口交通如何组织等,对区域交通的影响考虑较少。他提出,与环境影响评估一样,交通影响评估通过消除或减少建设项目对城市交通带来的负面影响,保障城市交通的正常运行,实现城市交通的可持续发展。

　　陈必壮认为,交通影响评价若要享有和环境影响评价同等的法律地位,就需要制定法律、法规。明确在城市规划编制和实施过程中哪些阶段需要开展交通影响评价,需要明确交通影响评估结论在规划审批及建设项目审批过程的法律作用。

　　陈必壮表示,交通影响评估实施后,政府可根据评估结果对开发商的土地开发进行有效控制。对于一些拒不改正的建设项目,政府应像环评一样,对其实行交通影响评价一票否决。