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从本轮修法来看，该法第19条第一句的确有为民办教育“松绑”的味道。其实，也顺应了教育法修订的基本价值导向与制度安排之目标。公司化运营的民办学校，与非营利性的民办学校，在分类管理时，其享有的促进与支持待遇是有所不同的，甚至差异很大。目前的民办学校在面临决定是否营利选择时，也自然需要考察《民办教育促进法》所设定的支持措施之不同，自主做出合理的或效用最大化之选择。比如，以捐资助学为主的，不妨登记为非营利民办学校性质。而以社会资本投资办学的民办学校，则可以顺势登记为营利性民办学校。既然分类管理，则所谓“取得合理回报”也被分解为可以营利和不得营利两种。后者，则进一步转化为：办学结余也不得分配，只能转化为扩大办学或改善办学的经费。简单说：非营利性民办学校，是不得“取得合理回报”的。这个逻辑推演，也得到了《民办教育促进法修正案草案》的印证。 按照这个逻辑来看“但书”，对于实施义务教育的民办学校，未来可能的出路恐怕只有两种：第一，选择登记为非营利性民办学校，继续实施义务教育，但既不得营利，也不得获得所谓的合理回报，办学结余一律转化为改善办学所用。其在表面观感上，与公办学校几乎没有太大差别。第二，选择登记为营利性民办学校，但退出义务教育。前一种选择对于社会资本办学，几近等于要求他们退出民办教育；对于以捐资助学为主的办学，则转换起来较为容易。后一种则涉及到退出的成本问题，主要表现为：中小学师资转型和更新；管理体系转型和变革；教育设施和条件的更新或者换代。其实，还涉及一个更为重要的问题：目前在校学生的去向和接收等问题。当然，《民办教育促进法》设定了过渡期，过渡期是多少年，过渡期的机制衔接问题。也值得讨论。 四、《民办教育促进法》第19条“但书”条款通过后的影响 （一）义务教育只能均质化、非营利性的逻辑问题 假设第19条不做任何变化的予以通过，未来三五年就可以显现的影响，总体看来，就一句话：中小学义务教育办学难、入学难的问题会更加凸显，差异化的阶梯型教育机制与模式会被削平，最优质的教育资源包括生源和教师资源会向社会流动、向境外流动，我国中小学义务教育重归传统的“均质”教育。 均质教育当然有好处：在选择上，无论什么样的家庭，差异将缩小；通过拉低多元教育可能产生的溢出效应的方式，来实现教育的均等、平等。一个不恰当的类比，大家都过穷日子，好处是彼此差异不大，坏处是没有机会过富日子。 这种制度设计是否符合义务教育的本相呢？ 单纯从国家提供义务教育这个公共产品的角度看，这是符合教育的本相的。然而，国家有义务提供基础的不低于一个基准线的基础教育，并非就需要对高于这个基准线的家庭选择享有更优质的教育予以限制。打个不恰当的比方：我们要给外国人国民待遇，是指我们不能给予外国人低于本国国民的歧视待遇，但是给予国民待遇并未限定东道国不能给予外国人优于本国国民的待遇。从最宏观的角度看，教育是公共产品，或者带有一定公共性的，涉及到公共利益的产品。然而，水电煤气也是公共产品，连住房也是公共产品；公共交通也是公共产品。那是否意味着，国家在负有义务提供这些公共产品且不得高收费或者要免费之时，社会或者私人不能以市场的机制提供可供选择的更优质产品呢？显然，不能。如果国家仅提供基本的均质但相对低质的基础教育产品，而禁止社会或私人借助一定的市场自由契约模式提供更优质的义务教育产品的话，那无异于一种计划经济的垄断。 《宪法》包括《义务教育法》所课加给国家的国民教育义务是提供免费的、均质化的教育公共产品。但是，《民办教育促进法》在宪法上的源头规范基础是鼓励民间办学的国策条款，其规范指向并非要对社会课加承担所谓均质化、普通水准的义务教育之义务，恰恰相反，它要限制宪法所课加给国家义务投射到社会中予以适用的空间。展言之，《义务教育法》的宪法基础是第19条的第1款-3款，即“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。”属于职责性义务条款，义务主体是国家。《民办教育促进法》的宪法规范基础是第19条第4款，即“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”属于针对国家的义务条款，而针对社会力量，则属于权力性政策条款。规范基础不同导致两法的价值不同，故而《民办教育促进法》自我设限，禁止营利性民办学校进入到义务教育，显然是与宪法相关规范的价值目标不一致的，起码是未能有效的实践该价值目标。 （二）修法后的影响分析 该法如果按照目前的规范架构最终被通过，说重一点，实施义务教育的民办学校，将进入长期阵痛期甚至慢性死亡期。主要的影响包括如下几个方面：第一，针对政府来说，政府尤其是地方政府面临着增加义务教育投入的瓶颈。民办学校退出的“窟窿”要公办教育来填补，这势必对各级政府在人财物等诸多方面增加新的压力。第二，针对此类民办学校来说，转型将是异常痛苦的。与此同时，民间资本进入到该领域的可能性会大大降低。民间办义务教育将几乎成为不可能。我们可以想见的过渡期，不可能太长，那么目前招生的小学一年级学生何去何从？初中部何去何从？包括未来的招生计划将怎么制定等；以及如何与公办教育去衔接，这都值得考虑。第三，针对学生来说，影响也是巨大的。很多家庭在幼儿园阶段，尤其是小学阶段设计了未来上民办初中，而且是收费较高的办学质量好的民办初中，甚至贵族中学。以此为目标的培养模式，也面临转型。原来的针对孩子长线规划的预期将要落空，其看不见的影响是无法估量的。第四，其他影响。比如，学区房会再度升温；再比如，教育移民会有增加等等。 （三）一个可能的建议 |
