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随着政府在行政管理和服务上的不断升级，行政协议大量地出现在行政管理实务中。2015年修改的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，这不仅解决了在学术界备受争议的行政协议的法律性质问题，也解决了其实践应用的某些混乱状况。行政协议的法律性质以及行政相对人的救济途径尘埃落定，但理论界和司法实务却不得不开始将目光转向立法的另一空白点——行政相对人违反行政协议约定时，行政机关如何选择司法救济途径。立法的缺失是导致司法的矛盾和实践应用混乱的根源，我国法律对能够适用行政诉讼程序的行政协议类型、法律适用以及行政机关的司法救济途径等问题均含糊其辞，未作出明确规定。作者认为行政协议并未局限于行政诉讼法中所列举的两类，凡是行政机关基于社会公共利益签订、具有行政协议属性的协议均应属于行政诉讼受案范围之内。在行政协议的法律适用方面则应当优先适用行政法律法规，适当援引民事法律法规。在重点分析英美法系、法国、德国等三种模式，综合考虑目前我国的司法实务概况之后，作者认为行政机关针对行政协议制定行政制裁决定，通过申请强制执行行政制裁的途径解决行政协议纠纷，是目前行政机关司法救济的最佳途径。 主要创新观点： 1、关于适用行政诉讼的行政协议之种类，不可仅局限于现行《行政诉讼法》所列举的，其第12条11项中的“等”为“等外等”，除了所列举的两类协议，还包括其他行政协议。比如国有土地上土地使用权转让合同，在以往的司法实践中都被纳入民事诉讼范围，在修订后《行政诉讼法》出台之后，该类协议应被纳入行政诉讼受案范围。在司法实践中，审判机关应从法的价值目标出发，灵活应用、敢于创新，牢牢把握行政诉讼法的价值目标，正确、规范地将行政协议纳入行政诉讼程序之中。 2、法院在审理行政协议案件中，在实体法方面，应当优先适用有关行政法律、法规或者规章的特别规定，没有特别规定的，适用合同法。优先适用行政法律法规在于审查行政机关的行政行为是否合法。例如，法院在审查征收补偿协议过程中，要审查该协议的签订是否符合公共利益和行政程序的要求，是否对当事人给予了适当补偿等等。考虑到行政协议兼具行政性和合同性两方面，在审查行政协议过程中还应当适当援引民事法律规范，如《合同法》中规定的违约责任、当事人的行为能力等。同时，在程序上也可以从民事诉讼程序中有所借鉴，比如说允许调解、适用“谁主张、谁举证”规则等。 3、行政机关基于优益权作出行政制裁后通过申请强制执行进入非诉行政执行程序。行政机关不可直接向法院申请强制执行，而应先基于自身的行政优益权作出针对行政协议的行政制裁决定，在行政机关将行政制裁决定送达对方之后，如果行政相对人在法定期限内既不提起行政诉讼也不履行行政制裁，行政机关可向人民法院申请强制执行行政制裁。考虑到行政协议纠纷的特殊性，在司法实践中，对被申请人权利义务有重大影响的非诉行政执行案件一般都会举行听证，给予行政相对人充分表达意见的机会。因此，对于这类纠纷，人民法院应当进行听证，并对协议的合法性、有效性以及双方履约等情况进行审查。 正文： 一、 行政协议纠纷中行政机关救济途径的司法实务概况 （一）行政协议的实务发展与争论问题概况 1、常见行政协议类型。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的合同。因而，行政协议的最本质特点就是行政性和合同性。《行政诉讼法》对行政协议最明确的描述是第12条11项规定的“政府特许经营协议、土地房屋征收补偿类等”。但是能够适用行政诉讼程序的行政协议仅限于《行政诉讼法》规定的这两类协议吗？如国有土地上土地使用权转让合同，其完全符合行政协议的性质，具有明显的行政属性，应属于行政诉讼的审理范围。在《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》中，却将此类合同纳入民事诉讼法范畴。作者认为，从《行政诉讼法》立法目的角度出发，能够帮助解决此类争议，确认行政协议的范围以及判定标准。《行政诉讼法》第一条明确表述此法宗旨是“解决行政争议，保护公民、法人和其法他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”，凸显了审判机关解决行政纠纷以及司法监督的职能，因此行政机关与其相对人围绕具有明显行政属性的契约发生的纠纷理应在行政诉讼的受案范围之内。以往的司法实践适用民事诉讼程序审理的行政协议，转为适用行政诉讼程序也并非不可能，《最高人民法院关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》（法发〔2014〕27号）第12条“依法保护非公有制经济主体由于对行政机关的信赖而形成的利益，维护行政行为的稳定性。行政机关为公共利益的需要，依法变更或者撤回已经生效的行政许可、行政审批，或者提前解除国有土地出让等自然资源有偿使用合同的，人民法院应依法支持非公有制经济主体关于补偿财产损失的合理诉求”，明确将以往按照民事合同审理国有土地出让合同纳入行政诉讼程序之中。综上，关于适用行政诉讼的行政协议之种类，不可仅局限于现行《行政诉讼法》所列举的，其第12条11项中的“等”为“等外等”，除了所列举的两类协议，还包括其他行政协议。在司法实践中，审判机关应从法的价值目标出发，灵活应用、敢于创新，牢牢把握行政诉讼法的价值目标，正确、规范地将行政协议纳入行政诉讼程序之中。 2、行政协议的法律适用问题。对行政协议法律适用问题的争论主要源自于行政协议的公法性与私法性之争。法院对行政行为的合法性进行审查，但是行政协议具有特殊性。行政协议缔结前期是经过合同双方当事人协商达成的一致意思表示，当中也自然有私法的属性。行政协议也是行政机关在行使管理职能的过程中，为了公共利益或者事务，与行政合同相对人达成的协商一致。在缔结合同阶段、合同履行阶段以及合同的监督方面，都有行政机关公权力的体现。就行政协议本身而言，虽具合同性，但行政法律属性更突显，即行政性是第一性，合同性是第二性。即使行政合同的形式上有私法体现，但是在本质上仍然不能给予合同双方完全的意思自治，属于公法范畴。法院在审查行政协议时，不仅要从民事角度审查其合约性，而且更要审查协议的合法性。笔者认为，在行政协议的法律适用问题上，涉及行政协议的合法性审查方面，应当优先适用相关行政法律，最主要的就是审查行政协议的制定、履行或者解除是否有相关行政法律法规规章的依据，针对合同的专有属性审查也可适当应用《合同法》或者其他民事法律规范。 |
