从国家战略层面推进对行政裁量权基准的统一立法

　　周佑勇　　东南大学社科处处长、武汉大学法学院教授、宪法学与行政法学博士生导师

　　行政裁量权基准是近年来在我国基层执法实践中逐步建立起来的一种新兴制度,旨在通过行政机关自己设定一种规则细化的具体判断选择标准,来统一规范行政裁量权、加强对裁量权的自我控制

　　□　周佑勇

　　行政裁量权基准是近年来在我国基层执法实践中逐步建立起来的一种新兴制度,旨在通过行政机关自己设定一种规则细化的具体判断选择标准,来统一规范行政裁量权、加强对裁量权的自我控制。自2004年金华市公安局率先实践以来,行政裁量权基准在全国范围内已呈现出多种类、多领域和多层次的发展态势,全国各级各类行政机关在执法实践中纷纷推出各自的行政执法裁量权基准或出台了关于制定行政裁量权基准的相关文件。截至目前,已经有25个省、自治区和直辖市制定了统一规范裁量权的办法,对有关行政裁量权基准制定等问题作出了总则性规定。

　　透过行政裁量权基准在中国本土实践中的积极发展及其已经取得的巨大成效,我们可以发现,它作为一种特殊的“规则之治”,融合在自律与他律之间、平衡于拘束与裁量之间,具有沟通法律与个案的结构功能优势,从而成为当下中国法治推进中最具价值和生命力的一种裁量治理模式。但是另一方面,行政裁量权基准作为一种新兴制度,也不可避地还存在着诸多缺陷与不足,主要表现在以下方面:

　　第一,行政裁量权基准制定内容存在形式化、批发化的倾向及相互重复、冲突等问题。行政裁量权基准的制定,要以成熟的执法经验、技术为其制度设计的科学性基础。而目前,在各地一拥而上纷纷制定的行政裁量权基准中,一些地方和部门存在简单模仿或复制某种模式的问题。如此制定出来的基准文本只是在形式上符合了要求,但特定的模式并不一定具有普适性,过于粗糙的制度难以充分发挥行政裁量自身的内在价值实现与功能。同时,实践中,各级地方政府与各类政府职能部门纷纷都制定了各自的行政裁量权基准,而这些不同的基准文本,必然存在着诸多的重复性甚至冲突性的内容,致使行政裁量权基准欠缺科学性、系统性。

　　第二,行政裁量权基准制定程序存在诸多规定不一致,认识不统一的问题。程序是制度的核心,一项科学合理的法律制度必须建构在一种正当化程序的基础之上。如何划定裁量权基准的制定权限,是否需要采取公众参与、公开等民主化的程序制度,不仅在理论上存在较大的分歧,在实践中也有着各种不同的做法,从而极大影响了该项制度的科学构建。譬如,在行政裁量权基准的制定权限问题上,有的地方认为上级行政机关如果没有制定裁量权基准,下级行政机关便不可以制定(如《海南省规范行政处罚自由裁量权办法》)；有的地方则认为只有在上级行政机关没有制定裁量权基准的情况下,下级行政机关才可以制定(如《重庆市规范行政裁量权办法》)；还有的地方认为上级行政机关制定裁量权基准后,下级行政机关直接遵照执行,不需要再重新制定(如《天津市人民政府关于开展规范行政处罚自由裁量权工作的意见》)等。

　　针对上述问题,建议进一步将建立健全行政裁量权基准制度提升为国家战略层面,加以统一立法,尽快由国务院制定统一的《行政裁量权基准制定程序暂行条例》。

　　第一,确立构建行政裁量权基准制度的国家战略。在中央层面,国务院2008年发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》和2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》等等,都针对行政裁量权基准提供了建设性意见。中共中央在党的十八届四中全会关于《全面推进依法治国若干重大问题的决定》中更是明确提出,要“建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度”。因此,我们要将构建行政裁量权基准制度进一步提升到国家战略层面。既要从理论上对裁量基准予以科学定位及系统建设,也要在实践中保障裁量基准对依法行政活动的基本功效。一方面,我们主张在理论层面以功能主义的新方法,提出裁量权基准的系统理论,解释基准的控权逻辑,解答我国行政法学界在裁量权基准正当性、法律效力、公开性、制定权限、公众参与等问题上的理论争议,从而使我国现行理论研究系统化、理性化。另一方面,我们应该看到,尽管各地用以规范裁量权基准的总则性文件已高达25部,但仍然存有诸多缺陷。因此,将构建行政裁量权基准制度上升为国家战略,从整体上构建行政裁量权基准制度,是实现行政裁量权基准正当性的基本前提。裁量权基准作为一种规则化的自制,有其难以克服的局限性,我们必须通过一系列正当化的制度安排来实现行政裁量的内在价值和功能,这是当前深入推进依法行政的一项关键性任务。

　　第二,制定统一的《行政裁量权基准制定程序暂行条例》。从操作性上来说,现阶段可供采行的方法是由国务院制定一部名为《行政裁量权基准制定程序暂行条例》的总则性文本。它是贯彻党的十八届四中全会精神、落实《全面推进依法治国若干重大问题的决定》的需要,也是保证行政裁量权基准领域法制统一性、有效规范行政裁量权、落实依法行政的需要。同时,目前在我国还具有丰富的地方立法经验和有益的域外制度实践可供借鉴。在立法框架上,《行政裁量权基准制定程序暂行条例》可以按照以下结构加以编排:“第一章总则”“第二章行政裁量权基准制定主体”“第三章行政裁量权基准制定技术”“第四章行政裁量权基准制定程序”“第五章行政裁量权基准具体实施”“第六章行政裁量权基准的法律监督”及“附则”。在立法内容的选取上,应当重点解决现行实践中存在的诸如“行政裁量权基准是否应当公开”“是否必须公众参与”“如何划定行政裁量权基准的制定权限”“如何适用行政裁量权基准的效力”“如何科学规范行政裁量权基准的技术构造”等较有争议的问题,以保证行政裁量权基准领域的法制统一,并确保该项制度的法治功效能够得以有效发挥。

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