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创新社会治理是新一届中央领导集体的重大部署,是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。人是构成社会的第一要素,社会治理的核心是人。实施依法治国方略,推进社会依法治理,坚持以人为本,运用法治思维和方式创新人口管理服务机制是一个重大课题。 树立依法平等维护公民合法权益的理念 在法律面前人人平等是宪法赋予公民的基本权利,也是人口管理服务的首要原则。人口管理服务涉及很多方面,当前最重要的是要处理好两个“二元化”。一是彻底消除人口管理城乡“二元化”。从2014年起,中国正式取消农业户口与非农业户口性质区分,建立城乡统一的户口登记制度。从形式上消除城乡“二元化”很容易,但要真正消除实质上的城乡“二元化”却没那么简单,尤其要彻底消除与户口相关联的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地等方面的城乡“二元化”,不仅需要时间,更需要法治支撑。二是防止产生常住与流动新的“二元化”。纵观党中央、国务院的正式文件,近年来,越来越少应用“流动人口”这个表述。党的十八届三中全会《决定》关于创新人口管理、推进户籍制度改革的部署没有出现“流动人口”的表述,党的四中全会《决定》中同样没有,2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》对“流动人口”只字未提。政策在传递着一个强烈的信号:不能把公民再分为流动与常住两大类,进而实行分类管理。各级各部门应当认真梳理一下正在实施的各项流动人口管理的政策法规,废止、修订那些对待流动人口不公平、不公正的规定。在制定新的法律规范中,也应当对常住人口和流动人口的基本权利给予平等保护。 建立以公民身份证号码为载体的人口管理制度 新中国成立后于1958年颁布了《中华人民共和国户口登记条例》,本来只是着眼于规范人口管理的户口登记,但后来的定量商品粮油供给、劳动就业等制度,以及在教育、优抚、救济等政策,相继与户口捆绑在一起。严格来说,这些附加制度和政策并不属于户口登记的范畴,但却异化了户口登记的功能。通过这种异化衍生,户口几乎延伸到社会生活的各个领域,政府的许多部门也都围绕着这些制度行使职能。 市场经济是以人为核心的经济,教育、就业、医疗、保险以及人的自由流动、利益的实现方式都与人自身挂钩,户口对人的捆绑日益“力不从心”。在这样的形势下,应更新观念,主动给户口松绑,减少户籍的承载,建立以人为核心的人口管理体制机制。身份证号码是伴随一个人一生、不能与人身分离、且区别于其他任何人的身份界定。 在人口自由迁徙与信息化并行的时代,以身份证管人必将代替以户口管人,这是经济、社会、科技、法治等综合发展的必然趋势。比如在美国,虽然没有严格意义上的身份证,护照、驾照、信用卡等证件都是身份证的形式,但它们的取得都必须以拥有一个社会保障号为前提,这个社会保障号如同我国公民的身份证号码,伴随一个人一生、不能与人身分离、且区别于其他任何人。社会保障号与联邦和各州的许多社会机构相衔接,是公民享受教育就业、工龄累计、医疗保险、失业救助、住房补贴、看病就医的载体,也是公民个人信用、流动迁徙信息的载体。可以说社会保障号是美国政府进行人口管理的法宝和基石。建立以公民身份证号码为基础的统一社会信用代码制度,依法赋予身份证号码综合承载个人信息的功能,公安、发展改革、教育、民政、财政、人力资源社会保障、国土资源、住房城乡建设、农业、卫生计生、税务、交通等各个社会管理部门对人的管理都要以身份证号码为前提和基础,使身份证号码成为人口管理的交汇点。 建立健全以人为核心的管理法律体系 将现在与户口捆绑的各项社会管理政策制度与户口登记管理剥离,并不意味着对这些社会管理事务不管不问,反而应该以人为本强化、规范这些管理内容。2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》在部署户籍制度改革中提出:“公安部、国家发改委、教育部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、住房和城乡建设部、农业部、卫生计生委、法制办等部门要按照职能分工,抓紧制定教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的配套政策,完善法规,落实经费保障。”目前户籍制度改革基本上是一个模糊的概念,因为户籍制度改革包括两方面内容,一是户口登记制度改革,二是与现户口捆绑的相关制度改革。两方面改革只是相关关系,不应该把二者再次捆绑,否则谁都迈不开步子。应在取消城乡户口性质差别的前提下,制定完善人口管理法律法规。当前,在推进城镇化进程中,健全人口迁徙尤其是农业人口转移的法律保障制度显得尤为重要。 真正解决人口迁徙和居住自由权利实现的束缚,取决于三方面的法律保障是否到位。第一个是农村产权法律制度,这是静态保障,是彻底解决农村人口向城镇迁移的后顾之忧的首要保障。土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权,集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。应制定完善法律法规,依法确权、登记、办证,依法推进农村产权流转公开、公正、规范运行,依法严禁剥夺进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。第二个是与人自身紧密联系的权益随人流转法律制度,这是动态保障。主要包括工龄累计、养老保险、医疗保险、失业保险、社会救助、医疗救助等方面的权益保障的随人流转。随着信息化的推进,目前要实现这一流转在技术上没有障碍,关键是缺乏法治支撑。党的三中全会《决定》提出“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。这为与人自身紧密联系的权益随人流转法律制度制定提供了有力的政策支撑。第三个是保障弱势群体的法律制度。这是社会治理的兜底保障。 开拓创新多元化人口管理新模式 实践证明,过分倚重政策、行政措施甚至乡规民约、世俗道德来管理人口,成本高、效率低、不稳定。如果把按法定时间申报个人迁徙信息与个人医疗保险、社会保险、财产保险理赔、工龄连续计算、子女入学优惠等切身利益捆绑,流动人口信息采集就会调转过来。以美国为代表的不少西方国家走的就是这样的路子。美国不实行迁移登记制度,而是由商务部人口普查局从财政部联邦税务局的个人收入申报表上获取纳税人及其家属的当前住址,再通过社会保障号反查当事人上一年度的住址,来判断公民在这一年度内是否发生了国内迁移,并对迁移人口进行管理和信息的追踪。当然,要实现这样的管理,还需保险、人事和社会保障、教育、医疗等多方面的法规配套、信息共享、全面联网。创新人口管理法治思维观念,就是要让法律代替政策,实现人口管理的规范性、稳定性；让市场选择代替行政管控,实现人口迁徙管理降低成本、提高效率；让利益调整代替“一厢情愿”的管理,实现管理者与被管理者良性互动。 统一标准以健全人口信息管理制度 |
