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中国法学会为了加强智库建设,推进课题研究成果应用转化,更好地服务中央决策,建立了课题成果要报制度。各课题主持人在研究成果的基础上,选取课题成果中最具有对策建议性的部分,结合当前和今后一个时期我国法治建设中迫切需要解决的重大理论和现实问题,撰写成果要报。提出了许多有价值的对策建议,具有鲜明的问题意识和较强的针对性。8月26日起,本报开辟“中国法学会课题成果要报选粹”专栏,择优予以刊发,以飨读者。 □ 毛涛 近年来,全球气温变暖趋势明显,全球性和区域性气候灾难频发。作为负责任大国,我国用实际行动表明了减排温室气体的决心,近期碳税立法成为社会热议话题。 碳税立法进程 碳税立法不宜急于求成,应在探索性立法的基础上逐步推进,最终走向全面立法。在探索性立法阶段,应以积累立法经验为主,从一些温室气体排放量大且易于操作的领域下手,或者选择一些地方行政区域进行试点。在选择试点领域时,应坚持“抓大放小”原则,优先选择制造业和发电业等温室气体排放量较大的领域。在试点区域选择时,应采用差异性标准,既选择一些发达区域,又要选择一些欠发达区域,还要选择一些经济发展适中的区域,以检验碳税是否具有普适性。在实践性立法阶段,在借鉴国外立法经验的同时,更应立足我国实际情况,结合我国的温室气体排放状况、排放源构成、工业结构、科学技术水平等因素,设计碳税的计税依据、纳税义务人、税目、税率、减免条件等实体性要素,以及税收确定、征收、执行、检查、处罚等程序性要素。建议在“十三五”期间进行碳税立法试点。 碳税立法构思 一,计税依据。在征收碳税时,最为理想的计税依据是纳税人实际排放的温室气体量。在此种情形下,温室气体排放监测显得尤为重要。但目前我国温室气体排放监测技术相对滞后,若按温室气体排放量征税,监测设备安装费用较高,不符合立法的经济性。现阶段,运用红外线技术或化学实验等方式,可以精准地测算出化石燃料中的含碳量,且价格低廉,具有较强的实践性。目前国外大多数已经开征碳税的国家和地区都采用单一模式,仅有荷兰等少数国家采用混合模式。其实,化石燃料的能源含量与气候变化无必然联系,不应成为碳税关注的对象。故建议以化石燃料中的含碳量作为计税依据。 二,征收阶段。在碳税征收阶段选择上,国外已开征碳税的国家和地区主要采用两种模式:一种是上游模式,在化石燃料进入终端消费市场前,针对生产商或者销售商征收碳税；另一种是下游模式,在化石燃料进入消费市场后,针对消费者征收碳税。选择上游模式,仅需对为数不多的化石燃料生产企业或经销商征税即可,征管效率较高。但采用此模式,税收价格信号呈递减趋势,消费者通常仅会感受到化石燃料价格在上涨,很难意识到国家减排温室气体的意图,将淡化碳税实施效果。为更好发挥碳税激励作用,建议我国采用下游模式,针对化石燃料直接消费者征税。 三,税目范畴。碳税税目设计与一国或地区的温室气体排放构成密切相关。建议税目设计采取渐进式思路,先对一些消费量大且易于管制的化石燃料征税,再逐步拓宽应税化石燃料范畴,最终做到全面管制。我国制造业、建筑业、供电业、供热业排放的温室气体量较多,占我国总排放量半数以上,应成为碳税管制的重点。此外,随着我国私家车数量急剧上涨,移动源排放的温室气体量逐年上涨,该领域也应受到特别关注。可率先对上述领域使用的煤炭、汽油、柴油、天然气等易于管制的化石燃料课税,在条件成熟时逐步扩大税目范围,最终实现对化石燃料的全面管制。 四,纳税义务人。纳税义务人是碳税的实际承担者。征收阶段选择不同,碳税的纳税义务人范畴也会存在差异。挪威、芬兰、瑞典、丹麦等,选择了下游征收模式,碳税的纳税人为化石燃料消费者,纳税人范围相对分散,数量也较多。此外,像荷兰这类选择混合模式的国家,兼用上游和下游模式,碳税的纳税人较为特殊,既包括化石燃料的进口商、生产商或销售商,也包括化石燃料的消费者。在进行碳税立法时,若我国选择以“含碳量”为计税依据,并在消费阶段征税的话,最为恰当的纳税义务人范畴应是购买化石燃料的单位和个人。 五,税率设计。建议我国碳税税率走一条“统一性、低起点、周期性、动态化”的定额税率路线。统一性指碳税税率应有一个较为客观的制定标准,估算出此种化石燃料应适用的税率；低起点指在碳税征收之初适用较低的税率,以逐渐递增的税率信号,引导其选择使用清洁能源或改进治理技术,尽量减少对产业的负面影响；周期性指在一定的周期内,可以将5年作为一个碳税实施周期,采用呈规律的逐年递增税率；动态化指在一个碳税税率实施周期结束后,应综合考虑上一个周期的减排效果,国家能源战略发展,以及阶段性的减排任务,制定出下一个周期应适用的税率标准。 六,税收归属与税收减免。建议碳税采用中央和地方共享税的思路,由国税系统负责征收,并按照一定的比例在中央和地方间分成。这样既有利于国家节能减排目标的宏观统筹,也有利于调动地方政府参与节能减排的积极性。在征收碳税时,应给予新能源、非燃烧用途燃料、清洁电力及域外使用燃料者税收减免优惠,以此确保碳税征收的合理性和公平性。同时,基于国家产业政策导向,可以考虑给予钢铁企业、火电企业、水泥企业等能源密集型企业适当的税收优惠,减少碳税对经济主体的负面影响。 碳税的征管流程 在征管流程设计上,我国可借鉴国外的有效模式。具体流程如下:第一步,在我国境内总经销商(一级经销商)在进行化石燃料首次销售时,应向环境保护机关缴纳与终端消费者应纳碳税等额的保证金；第二步,购买化石燃料的二级经销商,应依据其采购量向总经销商缴纳与终端消费者应纳碳税等额的保证金。同理,在化石燃料进入终端消费市场之前的所有经销商(包括零售商在内)都应向上一级经销商缴纳与终端消费者应纳碳税等额的保证金；第三步,在终端销售市场,由化石燃料的零售商代收碳税；第四步,代收碳税的零售商,应以月为单位,向营业场所所在地的国税局缴纳碳税,并凭借国税局所开具的凭证,要求上一级的经销商退还保证金。以此类推,除了化石燃料一级销售商外的所有销售商,都应在下级经销商出具凭证时,退还其保证金；第五步,化石燃料的总经销商在收到下级经销商所提交的纳税凭证后,携带相关凭证及资料向营业场所所在的地的税务机关申请审核,审核通过后,凭借审核证明要求环保机关全额退还其缴纳的保证金。 碳税与排放权交易的制度协调 |
