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关于行政协议的定义，2015年5月1日开始实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。”根据这一规定，结合司法实践，笔者概括出行政协议所具有的两个主要法律特征，依据行政协议的法律特征有助于对行政协议进行识别（主要是与民事协议之间进行区分），从而有助于指导行政协议纠纷的司法受理。 一、行政协议的法律特征 1.行政协议纠纷的一方是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织 如果行政协议一方行政机关与其他组织共同签名盖章（此时行政机关往往是挂名而已，实际上权利和义务由其他组织享有和履行），那么，该组织也应视为得到了行政机关的授权。如某区政府拆迁办与城投公司作为一方和被拆迁人签订房屋拆迁安置补偿合同，虽然城投公司在合同签订前未得到授权，其与某区政府拆迁办共同签字盖章行为本身就可视为得到行政机关授权，其合同履行行为也代表了作为行政机关的某区政府拆迁办的意志。 2.行政协议签订的目的在于实现公共利益或者行政管理目标 审判实践中有时难以准确判断，如在房屋拆迁安置补偿协议纠纷中，实现公共利益或者行政管理目标与纯粹的商业开发之间难以区分，两者可能兼而有之。这时要结合被拆迁人和拆迁人协议签订时的情况进行判断：如果拆迁人充分尊重了被拆迁人的意志，对被拆迁人提出的安置补偿条件予以充分考虑，则双方签订的协议为平等主体之间的民事协议；反之，则是行政协议（简单判断方法：协议签订打算最初提起者如是个人则是民事协议，如是单位则可能是行政协议）。因为双方当事人在协议签订过程中的主体地位由协议的公共利益或者行政管理目标所决定，也就是说，拆迁人的主动性与被拆迁人的被动性均为实现公共利益或者行政管理目标所造就，因而行政协议双方当事人实质意义上的不平等有其正当性与合理性。被拆迁人在拆迁协议上的签字虽然说是自愿的，却常常是拆迁人（行政主体）做了大量的动员工作以及被拆迁人自己“深明大义”情形下之所为，故与民事协议中当事人的自愿性不能相提并论。 二、行政协议纠纷的司法受理 1.如果认为行政主体（包括行政机关以及法律、法规、规章授权的组织，下同）违约，协议相对方可提起行政诉讼 在新行政诉讼法实施后，一些行政协议纠纷作为民事案件立案受理的现象仍然存在。就以较为常见的房屋拆迁安置补偿合同纠纷为例，原因主要有两个方面：一方面，1996年最高人民法院发布的《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理”（该规定虽然没有明确行政主体作为拆迁人情况下的案件受理问题，但这种模糊规定的默许倾向，在行政案件存在“三难”情形下有其现实合理性）；2011年最高人民法院《民事案件案由规定》第83项将房屋拆迁安置补偿合同纠纷案件（三级案由）明确列为民事案件。依照法律适用冲突规则，上述司法解释自新行政诉讼法及其司法解释实施后不应再适用，但囿于长期以来的办案习惯，仍然存在将该类案件作为民事案件立案受理的现象。另一方面，目前法院尤其是基层法院在去地方化司法体制改革措施尚未到位情形下，立案登记制实施只是解决了该类案件的立案问题，但该类案件在审理和执行过程中法院的尴尬处境问题依旧没有解决，如果协议相对人自愿或者对新颁布的法律不了解而提起民事诉讼，法院立案受理时可能就顺手推舟。作为行政主体来讲，协议相对人提起民事诉讼，一般不会对法院作为民事案件受理提出异议，并且通过民事诉讼途径解决该类纠纷可能对其更为有利，因为这种解纷渠道可以避免行政裁判对其工作绩效考评带来的不利影响。 2.如果认为协议相对人违约，行政主体不可提起行政诉讼，但可依法强制执行或者申请人民法院强制执行 囿于我国行政诉讼制度设计上的单向性，行政管理相对人只能作为原告提起诉讼，而不允许行政主体提起诉讼。行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项将行政协议纠纷列为协议相对人可以提起行政诉讼的对象，那么依照体系解释，行政主体与相对人协商达成的行政协议，像行政主体依职权作出的体现单向意志性的行政决定、行政处罚、行政强制措施、行政许可等一样，属于该法第二条第二款规定的行政行为。依照该法第九十七条 “公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”之规定，协议相对人违约，行政主体可以径行强制执行或者依法申请人民法院强制执行。 |
