|
看到菜摊上摆着长成了弥勒佛形状的甜瓜,或者看到身上长着“福”字的苹果,我们都知道,这是因为园丁为它们套上了“模具”。 一个制度的形成又何尝不是如此。对于当前全面推进依法治国进程中司法制度来说,改革各种考核、考评、评估制度,从技术层面上讲,正是塑造、制约、校正司法制度的各种“模具”。 被扭曲的司法考核“模具” 近年来,司法考核制度已成为司法改革的热点问题。司法考核主要是针对司法机关和司法人员的工作状况进行检查、评价。人民法院“四五改革纲要”第21条指出,“完善案件质量评估体系。建立科学合理的案件质量评估体系。废止违反司法规律的考评指标和措施,取消任何形式的排名排序做法。依托审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台,发挥案件质量评估体系对人民法院公正司法的服务、研判和导向作用”。其中两项要求最为关键:一是废止违反司法规律的考评指标和措施；二是发挥对公正司法的服务、研判和导向作用。 这一要求更多地针对近年来发生在司法考核领域中发生的一些忽视司法规律、抹杀司法职业特点、机械考评、简单量化的情况。审判管理的发展对我国司法制度的精密化起到了积极的推动作用,但如果不把这项工作放在司法制度建设的大局中去发展,则会产生误导司法、固化旧制、延缓改革的不良后果。实际上,一些因素已经影响到了司法考核的健康发展。 一是司法统计数据运用不尽合理。了解和运用数据固然重要,但凡有数据域便有高低、多少之比。司法也难免俗,考评、评比、排名普遍适用,一些难以量化的正义指标也被强行量化了。 二是法律职业特点与管理工作规律各异。对职业活动的管理与对行政活动的管理存在根本区别。但长期以来,一些人习惯于使用单一的手段管理所有事务,过于简单化,甚至存在“发展看数字、数字出干部”的用人模式。 三是追求指标名次之风使司法考核机制“异化”。在排名“指挥棒”下,考核的客观性、中立性以及程序的公允性都会被不同程度地误用、滥用甚至扭曲,“包装”、虚报、造假等做法,让考核失去了效用。 域外司法考核“模具”的特点 2008年,一些国家的法院和司法研究机构共同制定的《卓越法院国际框架标准》七个领域为“卓越法院”制作了一个“模具”,并制定了简便易行的考评方法。这七个领域是:1.开拓创新的领导和有效的管理；2科学系统的司法政策；3.公平、高效的诉讼程序；4.高度的司法公信；5.法庭使用者的较高满意度；6.充足的司法资源；7.经济、便捷的司法服务。 在欧洲,荷兰在司法管理方面是十分前卫的国家,对司法的评估涉及多个实质性方面,即:1.公正和廉洁；2.法律专业水平；3.如何对待诉讼双方当事人；4.法律适用的统一性；5.裁判的及时性等。与其他国家一样,这些评估的获得不依赖司法统计数据,而是根据外部民意调查的结果。 在美国,“全国州法院中心(NCSC)”制定了“初审法院运作标准及评价体系”,规定了五类22项标准:1.法救济畅通。具体体现为公开审理、安全方便、当事人有效参与、待人礼貌尊重、减轻当事人负担等；2.及时便捷。涉及信息传输、开庭安排等；3.平等、公平和尊严。涉及程序公正、政策平等、陪审团具有代表性、慎重办案、裁判说理、实现权利、案卷完整等；4.审判独立,接受监督。涉及机构独立、有效使用公共资源、科学人事管理、开展公众教育、适应形势变化等；5.保持公信。涉及公众感受正义、法院功能全面、司法不受干扰等。 上述司法考评机制具有一些共同特点: 一是重评估、轻考核。“考核”容易给人造成掌控、约束、影响及主观引导的印象,而“评估”则更多观察、告知、协助及客观描述之意。 二是重法律、轻管理。法律判断和程序运行更多取决于法官的独立行使权力,而对法院和法官的管理不应涉及审判或法律适用。 三是重独立、轻监督。出国考察时我们经常问外国对法官的“监督”,而外国法官总是一脸惊讶,因为国际上通用的表述也是accountability而非supervision,其考核机制也同样避讳监督之意。 四是重整体、轻个体。各国更多的在考核一个法院在效率、形象、便民等方面的措施,即使是对法官个人也主要考核其效率和职业道德,而尽量回避对法官个人审判活动的评价。 五是重前提、轻结果。因为法官的职业特点不同于普通公务员,实行“审理者裁判、裁判者负责”审判独立原则,所以法官“遴选关”成为司法管理的关键环节,法官的能力、声誉、品行、素养都必须超乎寻常。一旦成为法官,就应尊重法官的独立审判,而无需再绞尽脑汁设计各种监督机制。 域外的司法考核虽然也有引导作用,但这个“模具”并非铁造钢铸。他们把塑造司法制度的功夫更多用在了“诗外”,包括:大学法律教育、职前训练、法律经历、社会评价、遴选程序、职业保障等。如果在基础条件方面同于常人,而只是在监督管理方面严于常人,恐怕难以构建出公正的司法制度。 司法考核“模具”之改良 实行区别于普通公务员的法官管理制度是当前的一项重大改革,而且这种“区别”从法官遴选环节着手,并在职业保障方面有所突破,更是抓住了问题的关键。尽管如此,要想把司法考核在司法管理中的作用调整到它应有的位置,改善其“模具”功能,还必须与其他改革同步发展。 在评价方法上,一是要重视对法院工作的整体性评价,改进机构和制度的功能；二是要重视同僚职业评价,由同行评价同行；三是要加大对司法的社会性评价比重；四是对司法只作与其他国家机关的“最大公约数评价”,而不抹杀各自特点。 在评价的内容方面,建议拆分现行的考核指标,让法律的归法律、程序的归程序、管理的归管理、社会的归社会。具体说来,可以取消法律评价指标,善用管理评价指标,发展社会评价指标。 在法律评价指标中,上诉率、发改率、立案变更率、调解率等所体现的是法律程序节点的状态,完全依赖于法官独立、自主的职业判断。如果对此进行考核,则会重复甚至替代上诉、复议、变更、诉求等诉讼程序环节。换句话说,对这些节点状态的评价,应当也只能通过当事人、本院、上级法院在诉讼程序中完成,无需考核。 管理评价指标主要为实现督促效率、便民为民的目的,具有管理学上的意义。应当合理对待这些评价指标,避免机械使用。 社会评价指标主要是通过民意调查方式了解社会对司法的评价,发挥“导向”而非决定性作用。美国对司法的五类考核指标中,社会评价性质的指标就有四类。在当前世界范围内大力弘扬司法民主导向之下,这类评价将有更大的发展空间。 |
