|
2015-10-15 15:17:34 | 来源： | 作者： 【内容摘要】：行政自由裁量权是行政法的核心内容之一。立法上赋予行政机关自由裁量权，旨在希望行政机关通过行使自由裁量权来保护行政相对人的权益和规范自身权力运行，实现法的社会效果。然而，在实践中出现较多的滥用行政自由裁量权的情形，对相对人的合法权益和法律的公信力造成了某种程度的危害。根据行政法理论，为保证自由裁量权的正当合法行使，应当通过多种路径对其进行控制，控制行政自由裁量权日益成为依法治国的重要议题。 【关键字】：自由裁量权；裁量权控制； 行政自由裁量伴随着行政过程而生，并贯穿于行政过程的始终。施瓦茨言：“自由裁量权是行政权的核心。”[①]行政自由裁量的控制是一项系统性的复杂性的工作，是依法行政尤为重要的一个问题。单一的控制机制对其难以奏效，控制行政自由裁量权需要从立法、司法、行政等多维度着手，并结合我国行政执法的实践经验不断完善这一方面的制度。 一、行政自由裁量权产生的几个因素 我国较早出现有关行政自由裁量的定义，或许是王珉灿教授主编的《行政法概要》，书中对行政自由裁量的定义是：“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依据自己的判断采取适当方法的，是自由裁量的行政措施。”作为我们探讨当前行政自由裁量的基础，它反映了行政自由裁量权的历时性发展。按照《布莱克法律词典》的解释，裁量就是为法官和行政人员所享有的，在他们认为合适或者必要的情况下行为或不行为的选择权，如果没有标明滥用裁量权，这种行为或者不行为就不能被推翻。在学理上，多数学者对行政自由裁量权的定义有所不同，但实质是一样的，即行政执法主体在行政管理活动过程中所拥有的，可以依据具体的实际情况和自己的合理意志和判断，做出对行政相对人有影响的一种行政权力。产生行政自由裁量权的因素，主要有以下几点： （一）立法层面天然缺失。行政自由裁量理论出发点是立法机关授权行政机关享受自由裁量权，原因在于代表广泛民意的立法机关是无法预料到社会的发展趋势、也无法预料到行政机关在行使职权过程中出现的各种现象。另一方面，法律是社会实践活动的集中表现或者提炼，落后于社会实践，立法机关更不可能预先设定适当的可供行政机关作为其执法依据的法律规范。故只好赋予行政机关依据实际情况以及积累的行政经验和专业知识储备，结合当前或者一定时期内的行政政策目标作为行政行为恰当与否的衡量基准，以此作出合法合理的自由裁决，如此达到实现个案正义之行政目的。 （二）行政权自身性质使然。行政职权的内容具有广泛性，国家进行行政管理的目的在于引导社会妥当的运行，所及的范围囊括经济、法制、治安、教育、体育等众多方面。行政权被定义为服务型的权力，面对众多的管理对象，如果事事依据现行的法律规范，将导致行政效率的低下，而这与行政权追求的效率优先的价值目标相违。基于两点，法律赋予了行政自由裁量权，以更好的服务社会和实现效能。 （三）市场经济下的规制趋渐完善与成熟，产生了一些列配套的市场规制法。然而，市场并不是万能的，它瞬间变化万千，它也有失灵的时候。在市场不能挽救社会经济之时，政府干预适时而生，并且政府对社会经济生活的干预力度和广度不断加强，行政自由裁量亦随之扩大。 产生行政自由裁量权的土壤，从消极的角度而言，是由于立法的局限性和市场的灵活多变性导致的，正如上述；从积极的角度而言，是由于行政自由裁量权具有适应社会发展的能力，具有实现个案正义的能力。因此，在行政自由裁量权的产生，是规则与任意裁量之间的平衡点，它之所以存在，是法治允许自由裁量弥补自身的不足，是法治社会必不可少的法律元素。法治并不要求消灭行政自由裁量权，而是应当控制它的行使。[②]我们可以从外部与内部两个方面对行政自由裁量权进行有效控制。 二、行政自由裁量权外部控制 立法上允许行政机关享有自由裁量权，为的是让其解决法律的滞后性所带来困扰，解决因行政行为引发的新问题。同时，滥用行政自由裁量权的现象也大量存在，这引起我们的担忧，因为这种滥用行为何时会侵犯行政相对人的合法权益，我们无从得知，我们能做的是对其进行合理的限制。对行政自由裁量权的合理性控制核心是规范行政权的行使，使行政权合乎形式的法律，也要合乎公共法理。由于行政自由裁量权是一个复杂而系统的权力，是社会多因素共同作用的结果，所以考量这些因素成为控制行政自由裁量的一个突破口。笔者认为实现行政自由裁量的控制，应从其外部规制解析。 （一）通过立法控制进行解析 立法层面的缺失导致了行政自由裁量的失控，立法机关在授权过程中给行政机关预留过大的自由决定空间，但又缺少必要的客观的考量标准，由此引发裁量权的滥用。为此，我们可以援引了源自洛克的《政府论》中提出的“禁止授予立法权原理”。依据该原理，在当前行政实践中，行政机关依法律所获取的立法权应当是有一定限度和节制的。这种节制和限制体现在：授权时应当去除一些不必要的裁量、立法机关在授权文件中要做到适当的授权，规定行政自由裁量的范围大小和幅度空间等多个方面。在立法机关完全可以做到自己制定合理的行政规范时，则没有必要上述授权。反之，则应当事先对自由裁量进行一个适当的设定。如此方能确保制定出来的是一个良好的规范，如果是“恶法”，这本身是对社会公共法理的公然违背，是对社会正义的公然破坏。立法控制侧重于设定好自由裁量的边界、程序及条件，确保裁量权行使在边界内。通过设定准则，既能为行政机关提供行之有效的约束裁量权的规范，又给法院提供一个客观的司法审查标准。 但是，立法控制存在着不合理之处，具体表现在如下几点： 1.立法机关所立之法难以准确地定位并细致地规范自由裁量权，因为立法者并非无所不知。“即使是有代表性的立法者，他们的知识和推理能力也都有局限，他们中任何个人不可能知道别人知道的每一件事，也不可能作出只有集体才能作出的论断。”[③]当社会现实出现新的行政管理活动时，立法无法迅速做出一项新的规范，以供行政机关作为执法的依据，而待出现新的执法依据之时，此时执法已显得滞后。 2.立法机关的组织构成和活动方式不利于控制自由裁量权。各级人民代表大会代表的选举、会议的举行、决议的事项等方面与行政权的即时性不相符，而我们不可能要求作为立法机构的人民代表大会迎合行政机关的执法工作，各级人民代表大会特定的组织方式使其难以对重大议题达成一致意见，即使是它的常设机构常委会也很难在短时间内作出一致的决定。各级人大代表来源于社会的各个领域、各个阶层，具有广泛的代表性，这使得它的组成人员中具有专门行政管理技术的人员较少，在对行政自由裁量时难以面对专业性质较强的自由裁量事项，难以作出全面而专业的规范评估，难以同时监督数量庞大的行政机构。 |
