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公益诉讼起源于古罗马。罗马法将其规定为“为了保护社会公共利益提起的诉讼，在法律没有特别限制的情况下，允许市民以个人身份提起的诉讼”。我国近年来，随着社会经济的快速发展，出现了许多因污染环境、损害消费者权益等严重损害公共利益的行为。公益诉讼在这种社会背景下得以“正名”，但新《民事诉讼法》的施行并未达到预期效果。究其背后的原因，主要有以下两方面：一方面侵犯社会公共利益的行为花样翻新，另一方面公益诉讼却面临受理难、胜诉难的窘境。只有完善起诉主体、受案范围的相应制度，公益诉讼的制度价值才能充分发挥。 一、公益诉讼概述 （一）公益诉讼的三种理解 公益诉讼可以从字面含义、诉讼法理和民权运动三个层面理解。首先，从字面上来看，“公益诉讼=公共利益十诉讼”，即将含有“公共利益”内容的诉讼为公益诉讼。其次是诉讼法上的公益诉讼。公益诉讼是客观诉讼的一种，原告起诉并非由于自己的权利受到某种直接的侵害，而是维护客观的法律秩序或抽象的公共利益。第三种理解是民事权益意义上的公益诉讼。具体指：在现行法律框架下．通过对个案的受理、审理和裁判，引起社会对侵犯公共利益现象的关注，期待司法对弱势群体权益加以保护，并以此促进相关法律和政策的改进和完善。 上述三种理解，各有侧重。第一种是对公益诉讼作了广义上的理解，强调从字面含义上尽可能拓宽公益诉讼的外延。第三种则强调一个社会的法律制度对保护弱势群体合法权益的倾斜，个案彰显的公平正义通过公益诉讼得以扩张。第二种突破了传统的诉权理论，摒弃了直接利害关系说，从而肯定了原告为社会公共利益可以获得诉的资格，这正是公益诉讼的精髓所在，故本文采纳诉讼法层面上对公益诉讼的理解。但第一种理解也值得借鉴，根据公共利益的含义来界定公益诉讼有助于明确受案范围。 （二）公共利益的界定与公益诉讼的概念 1.国内外公共利益的不同立法模式 关于社会公共利益的含义，国内外主要有概括式立法和列举式立法两种： 概括式立法的多数人认为是“公共利益”的事物不一定就是“公共利益”，但从另一个角度来看，多数人认为是“公共利益”的事物在一般情况下就应当被确认为“公共利益”。他们将公共利益视为民众切身利益的具体或抽象的集合，主张由代议机关通过法律条文的形式对公共利益予以界定。英美法系大都直接表述为“公共政策”。我国的《物权法》也对公共利益作了抽象界定，其第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。” 列举式立法的多数人认为，“公共利益”是一个使用极为广泛的法律概念，排除不具有操作性的宪法性文件和宣言式条款，其余大量规范性文件中所涉及的“公共利益”一词理应得到有效界定，立法可以通过正反向列举尽可能接近公共利益的本真。《日本土地征用法》第3条列举了35大项共49种可以予以征用的具有公共利益性质的事业，堪称典范。 2.本文的观点 笔者认为就公共利益的立法模式而言，即使无法通过立法穷尽所有情况，也应尽量采取列举式立法辅之以兜底条款的模式，而不宜采取纯粹的概括式立法。具体而言公共利益有两个普适性的解释标准。一是公共利益原则上指向多数人的利益，包括多数人利益的简单叠加和抽象叠加。二是利益源于弱势群体基本权利的特定情况下，个人利益可以是公共利益。 由以上两个标准便能解释公共利益包含的三个层次，一为国家利益，这部分是公共利益的核心，如国有资产；二为不特定多数人的利益，是公共利益常态化的存在形式，如广大消费者、环境污染受害人的利益、因垄断经营受损者的利益；三为须特殊保护人群的利益。它是公共利益的特殊存在形式，是社会均衡、可持续发展的必要保证，如老年人、儿童、妇女、残疾人的利益。 综上，在公共利益界定得以明晰的基础上，公益诉讼的内涵可归结为：特定的国家机关、社会团体、相关公民依法针对侵犯社会公共利益的民事、行政违法行为向法院提起诉讼，由法院通过司法程序追究违法行为并保护公共利益的法律制度。 （三）公益诉讼的特征 公益诉讼的主要特征如下： 一是诉讼目的在于维护社会公共利益，维护法律的尊严及社会的公正。二是对起诉的当事人的要求不同。不要求公益诉讼的提起者与所要解决的纠纷具有法律上的直接利害关系。三是损害的范围不同。公益诉讼纠纷主要涉及环境污染、侵害众多消费者合法权益的行为，这些行为所造成的损害往往具有广泛性、严重性和长期性，甚至具有潜在性、不可弥补性。四是判决的效力具有扩张性。判决不仅对直接参加诉讼的当事人产生效力，还对权益受到损害但未参加诉讼的不特定人产生效力。通过判决的效力扩张，使所有现实和潜在的受害者利益都得到保护。 （四）公益诉讼的法理基础 1.公益诉讼与人民主权说 自然法思想的基础是天赋人权，人人生而平等。西方近代启蒙运动思想家们提出国家存在的合法依据便是人民主权，原本并没有超越个人的权威，国家的权力源于国民权力的让渡。国家的使命是用好被让渡的权力进而维护人民的利益。 国家的权力由政府行使，政府只有在授权范围内履职才能达到社会治理和公益维护的目标，既不能不作为也不能乱作为。有权力就要有监督和制约，所以最好的办法就是用制度和法律规范行政权力，并且赋予公民监督权，及时揭发举报政府的不正当行政行为。从这个层面上看，行政公益诉讼和法治政府建设联系紧密。 我国宪法第二条规定，国家的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。据此，公民对政府的不正当行政行为和损害社会公共利益的行为，即便没有直接的利害关系也可以主动监督，积极举报，请求司法救济，充分体现了公益诉讼的意旨。 2.公益诉讼与诉讼信托理论 诉讼信托理论是解释公益诉讼原告资格扩张的理论依据。 诉讼信托以公共信托理论为基础，是指当全体国民交给国家信托管理的财产受到侵害时，国家就有义务保护信托的财产不受损害，于是，国民将自己的一部分诉权也托付给国家。但国家不可能自己亲自出庭起诉、应诉，于是又将诉权分配给检察机关或其他组织，由这些机关或组织代为起诉。该理论建立在专门维护公众利益的团体和这一团体有其自身的法益两个基础上。被信托利益是一种公益，经专门法律规定，寻求司法保护的诉讼请求权由特定社会团体行使。特定公益团体在公益权受害时起诉，其成员可直接引用判决对有关的侵权人主张利益。如果这些国家机关没有依职权向法院起诉，任何一个社会组织或公民个人均可依公共信托的理论向法院提起诉讼，以保护信托的财产。 二、公益诉讼的理论解读 （一）公益诉讼的启动模式与原告资格 民事、行政诉讼制度的启动普遍遵循着“不告不理”原则。纵观国外的立法模式，各国对公益诉讼原告的主体资格所做的规定不尽相同。一般来看，公益诉讼的启动方式可以归纳为一元启动式和多元启动式。 |
