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何才林 对于行政机关而言，真正需要切实努力的，还是在于如何改进机关作风，提升依法行政的能力和水平，审慎行使手中的行政权，从而真正做到执法为民。 引人瞩目的行政诉讼法修正案已经出台，其对于原法所作的一系列重大修改，值得我们认真关注。如果说当初的行政诉讼法出台开创了“民告官”这样一个新的时代，因而具有重大里程碑意义的话，那么本次修正案的出台，则无疑为“民告官”事业的顺利发展开启了一页新的篇章。 毫无疑问，在“民告官”制度遭遇众多瓶颈之际，修正案所作出的一系列改革努力，无疑会为萧条困顿的行政诉讼注入新的活力。无论是在受案范围制度上的扩大，还是在管辖制度上的调整，以及在审判程序制度上的革新等等，都给现有的行政诉讼制度带来了新鲜血液。除了这些改革之外，行政机关负责人出庭应诉制度也是一个重大修改，值得人们认真对待。 值得注意的是，对于行政机关负责人是否应当出庭应诉的问题，一直都存在不小的争议，而对其实效性的质疑就是其中的一项重要内容。不少人认为，这只是一个形式问题，出庭与否并不能从根本上改善行政机关的作风，对于诉讼的制度变革也意义有限。 平心而论，这种质疑并非完全没有道理。在很多情况下，出庭应诉完全有可能成为行政机关负责人“走过场”而沦为作秀。然而，我们应当看到的是，制度变革总是一点一滴地进行的，在“民告官”这样一幅立体的画面中，指望一蹴而就地改变现状，往往只能是一厢情愿。而行政首长出庭应诉制度就可以说是这样的一个点滴进步的过程。 如果说民可以告官是一个重大的时代进步的话，那么民告官可以见到官，则又可以看成是一个不小的前行步伐。尽管这一改革的意义可能很有限，在很多时候或许显得微不足道，然而这一制度变革，至少可以带来以下几个方面的积极意义： 首先，行政机关负责人出庭应诉，可以令相关官员正面回应当事人诉求，更仔细地提供其作出行政行为的依据与理由，以更好地接受司法审查。行政机关负责人出庭，也是行政机关领导成员对于本机关依法行政有所担当的一个重要体现。 其次，行政机关负责人出庭应诉，也可以对行政机关的相关领导成员施加压力，从而促进本机关依法行政水平的不断提高。基于维护行政业绩的考虑，行政机关负责人肯定不希望总是忙于出庭应诉，频繁面对原告及其律师提出的质疑和挑战。因此出庭应诉的压力也可能转换成依法行政的动力，以尽可能减少在被告席上频繁露面的机会。 再次，行政机关负责人出庭应诉，也可以体现对于原告诉求的尊重。在很多情况下，行政相对人或者利害关系人提起行政诉讼，就是为了出一口气，讨一个说法。然而官司打来打去却“民告官不见官”，着实让人感觉气馁，怨愤有可能越积越多。负责人出庭应诉在一定意义上有利于原告抒发怨气，有效理顺闹僵了的官民关系。 最后，行政机关负责人出庭应诉，也有利于塑造司法公信力，维护司法权威。在一个“民告官”却总是不见官，而法官对此却一脸无奈的场景中，难免让人怀疑法院的能力与权威性，从而不利于司法公信力的塑造与维护。行政首长出庭应诉，无疑可以为法院审判提供更为良好的诉讼氛围，从而有利于行政争议的最终顺利解决。 由此可见，行政机关负责人出庭应诉制度，并不只具有意识形态层面的符号意义，而是也具有一定的现实功效。当然，并不只是口号和标签，并不意味着完全不具有符号的功能。恰恰相反，在一定意义上，这一制度革新无疑会令不少行政机关负责人有所顾虑，从而可以令更多的违法行政现象得到预防。 当然，值得注意的还有，行政诉讼法修正案规定：“不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”不难看出，这一规定乃是基于行政实践的极端复杂性考虑而作出的灵活选择。事实上，要求行政机关负责人在所有情况下都应当出庭应诉既不现实也无必要。但是这一规定却为负责人拒不出庭应诉提供了制度庇护的空间，令负责人推诿出庭责任拥有了正当化的借口。因此需要相关的配套制度作支撑，不出庭需要给出正当理由并加以解释，而不是笼统地以“基于工作需要”这样的措辞加以敷衍。 另外，行政诉讼制度的顺利运行，无疑离不开公正良好的司法环境。正如人们担心的那样，如果法院与地方政府的关系得不到正确理顺，法院难以摆脱行政干预的话，行政机关负责人出庭未必都会带来积极效果，相反却有可能给法官造成压迫感，反而不利于行政审判的正常进行。因此，行政机关负责人出庭应诉，离不开合理的司法体制作支撑。 与此同时，还值得注意的是，修正案对行政机关负责人出庭应诉作出了原则性的强制要求，而没有充分考虑到个案审判的极端复杂性，未赋予法官一定的“因案制宜”的裁量权，可以说是一个缺陷，在今后的立法完善过程中可以改进。 总体来看，行政首长出庭应诉制度的根本意义，并不是让行政机关负责人出庭露面作秀，而是要促使政府机关积极应对行政诉讼，真正尊重当事人的权利，认真倾听和回应当事人的诉求，并认真对待法院所作的相关裁判。质言之，行政机关负责人出庭应诉的制度建设之根本目的，还是在于促使政府机关认真对待行政诉讼。 在这个问题上，笔者认为，既不应任意夸大这一改革的可能功效，不切实际地指望这一制度变革会带来全新的行政作风，也不应无视这一制度变革的积极意义，只是将之作为一句口号或者宣言。对于行政机关而言，真正需要切实努力的，还是在于如何改进机关作风，提升依法行政的能力和水平，审慎行使手中的行政权，从而真正做到执法为民。 |
