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告知政府信息获取途径未使申请人权利实现应视为行政机关积极不作为----政府信息公开行政案件若干问题探析(二) 王冠华 【摘要】 郭某等四人位于河北省某县的合法房屋被政府相关部门偷拆，在法律调查过程中，郭某等四人向该县城乡规划局申请获得拟在其房屋所在区域土地上进行建设的建设项目选址意见书及申报材料、建设用地规划许可批准文件（包括但不限于项目用地红线图）及申报材料和建设工程规划许可批准文件及申报材料。该县城乡规划局于2013年11月作出答复，称该县城乡规划局网站是对外信息公开的平台，要求申请人登陆该网站自行查询。因不服该等答复，郭某等四人向石家庄市城乡规划局提起行政复议申请并由该局受理。经审理，石家庄市城乡规划局作出行政复议决定书，责令某县城乡规划局对郭某等四人的信息公开申请重新作出答复。 【关键词】 房屋征收；政府信息公开；告知获取途径；行政复议；重新答复 一、案情简介 郭某等四人在湖北省某县拥有合法房屋，2013年8月被政府相关部门偷拆。为维护自己的合法权益，寻求法律上的支持和救济，委托我所并由我所指派，由赵健律师、王冠华律师(即笔者)、王炳峰律师担任本案的代理人。 在对房屋征收行为法律调查中，2013年11月，郭某等四人通过特快专递方式向某县城乡规划局邮寄邮件提出政府信息公开申请，申请获得拟在其房屋所在区域土地上进行建设的建设项目选址意见书及申报材料、建设用地规划许可批准文件（包括但不限于项目用地红线图）及申报材料和建设工程规划许可批准文件及申报材料。其后，某县城乡规划局作出答复，称该县城乡规划局网站是对外信息公开的平台，要求申请人登陆该网站自行查询。郭某等四人认为，申请获取政府信息是《政府信息公开条例》赋予公民、法人或者其他组织的权利，行政机关应当及时、准确地公开政府信息，这也是《政府信息公开条例》为行政机关设定的义务；对申请公开的政府信息，行政机关应当根据《政府信息公开条例》第二十一条等规定作出答复；被申请人作出的答复既不符合申请人在申请中要求的内容，也不符合法律、法规规定和申请人要求的适当形式，一方面与申请人申请获取的政府信息不具任何关联性，另一方面也违反了《政府信息公开条例》第二十一条等相关法律法规和规范性文件的规定，答复违法，也侵犯了申请人的知情权等合法权益。故郭某等四人依法向石家庄市城乡规划局提起行政复议申请。石家庄市城乡规划局受理复议申请后，经审理，认为某县城乡规划局“告知申请人其申请的信息属主动公开事项，并告知申请人查询的方式及途径，即自行登录某县规划局网站查询，经查询后确认该查询途径无法查到该政府信息”，故作出行政复议决定，责令某县城乡规划局对郭某等四人的信息公开申请重新作出答复。 二、律师评析 笔者从律师的角度对本案涉及政府信息公开案件的相关法律问题予以评析如下： (一)行政机关主动公开信息的范围以及行政机关不依法履行主动公开政府信息义务时公民、法人或者其他组织合理的处理方式 《政府信息公开条例》第九条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的；(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”在此基础上，该条例在第十条、第十一条、第十二条进一步规定了县级以上各级人民政府及其部门、设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门、以及乡(镇)人民政府重点主动公开的政府信息的范围。其中，“行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况”是县级以上各级人民政府及其部门重点主动公开的政府信息。本案中，“建设项目选址意见书及申报材料、建设用地规划许可批准文件（包括但不限于项目用地红线图）及申报材料和建设工程规划许可批准文件及申报材料”均为行政许可事项及其依据，石家庄市城乡规划局认为该等信息“属主动公开事项”，无疑是非常正确的，某县城乡规划局不仅应予主动公开，而且应予重点公开。 对于主动公开的政府信息，行政机关不予公开或者拒绝公开时，公民、法人或者其他组织应如何处理，《政府信息公开条例》以及相关国家政策未具明文。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释[2011]17号，以下简称《政府信息公开规定》）第三条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。”从条文文义来看，对于该等问题的处理，最高人民法院在《政府信息公开规定》中提供了一个转化方式，即行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，公民、法人或者其他组织可以向该行政机关申请获取该等政府信息。笔者以为，由于信息主动公开行为，并非针对一个特定的个人作出，因此这种行为具有抽象行政行为的特征，直接对该等行为提起行政复议或者行政诉讼缺乏程序法上的依据，故在国家法律法规和规章未进一步明确的前提下，最高人民法院提供的转化方式应成为公民、法人或者其他组织处理行政机关不依法履行主动公开政府信息义务时的合理方式和适当途径。本案中，在某县城乡规划局不履行公开其行政许可事项和相关依据时，依申请获取该等文件显然是适当的。 (二)某县城乡规划局告知信息获取途径是否构成积极不作为？ 《政府信息公开条例》第二十一条第(一)项规定：对申请公开的政府信息，属于公开范围的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。本案中，某县城乡规划局告知了郭某等四人该县规划局网站是对外信息公开的平台，要求郭某等四人登陆该网站自行查询，似乎符合《政府信息公开条例》第二十一条第(一)项规定的“行政机关主动公开无需再向申请人单独公开”的制度。显然这是一种片面的理解或者说是一种误解。执行“行政机关主动公开无需再向申请人单独公开”这一制度的前提是：主动公开的政府信息必须及时、充分、方便、到位。本案中，某县城乡规划局对于郭某等四人申请公开的政府信息，尚未主动公开，正如石家庄城乡规划局经审理查明的那样，“经查询后确认该查询途径无法查到该政府信息”，因此，其以该县规划局网站是对外信息公开的平台、要求郭某等四人登陆该网站自行查询为由拒绝郭某等四人的公开申请，显然不符合本项制度的本意。 在政府信息公开语境下，行政机关“积极不作为”，是指行政机关对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开，以及行政机关提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式两种情形。在行政机关未向公众公开的前提下，其所谓的“告知获取途径”，必然会导致特定的当事人请求获取行政文件权利不能实现。故某县城乡规划局作出前述答复，也就必然使得其提供的政府信息不符合郭某等四人要求的内容，故构成积极不作为。 需要进一步指出的是，即便政府信息已经主动公开，对于公民、法人或者其他组织的信息公开申请，行政机关也不能简单置之不理，还是要做出答复，并告知其获取该政府信息的方式和途径，这是《政府信息公开条例》规定的义务，也是一项国际惯例。本案中，某县城乡规划局虽告知郭某等四人信息获取途径，但是建立在应主动公开而未公开的基础上，显然是违法的。 (三)不能仅仅因为行政机关告知信息获取途径，就理所当然地认为其已经履行了信息公开的法定职责 这里还有一个问题，如果申请人地处农村，存在无法上网的情由，行政机关虽然在其网站上已主动公开并告知获取途径，但申请人仍然无法获取申请的政府信息；或者虽能上网，但不会上网，行政机关虽然在其网站上已主动公开并告知获取途径，但不具体、不明确，没有提供该文件的链接页面，导致申请人无法查询获得该等政府信息，是否可以认为行政机关信息公开答复满足《政府信息公开条例》第二十一条第(一)项规定。笔者以为，对于该等答复，仍不能认定行政机关已经履行了法定职责。因此，对于行政机关的答复，在审查时，一是关注主动公开的方式是否充分；二要关注告知申请人获取该政府信息的方式和途径是否便于申请人权利的实现。 关于这一点，笔者更倾向于最高人民法院《政府信息公开规定》第一条第(二)项确定的标准，即符合申请人在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式。换言之，对于申请人的信息公开申请，对于提供的信息内容，应当尊重申请人的要求，而对于信息提供形式，则应当以法律、法规规定为标准。《政府信息公开条例》第二十六条规定，“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”从字面上看，这包括两层含义：一是要尽量满足申请人的要求，按照其要求的形式提供信息；二是无法满足申请人的要求时，也应当采取适当的形式提供信息。比如说，有些信息的原始文件是珍贵的历史文物，不加限制地查阅、复印或者拍照可能导致破损甚至灭失，此时行政机关可以拒绝申请人提出的查阅、复印或者拍照要求，但不能拒绝提供信息，而应变通为提供相关资料供其查阅或者提供复制件等其他适当形式，归根结底就是看申请人要求的公开形式是否适当，该形式能否得到满足。因此，从上述角度看，《政府信息公开条例》第二十一条应是行政机关作出答复并提供政府信息的一般要求，而《政府信息公开条例》第二十六条则是行政机关依申请提供政府信息的特别规定。对于公民、法人或者其他组织依申请公开的政府信息，行政机关优先应适用《政府信息公开条例》第二十六条予以提供。 【作者简介】北京京平律师事务所专职律师，法学博士，国际注册高级法律顾问师。 |
