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不断完善科技进步法规与政策体系 ——以浙江为例 █袁华明 新一轮创新浪潮中科技法学的使命 有学者认为，目前是科技法学处于自“文革”以来的第二次低谷。“文革”期间打砸抢横行，国家法制处于瘫痪状态，科学技术发展也严重滞后。“文革”结束后，我国逐步推行改革开放政策，由于相对稳定的社会环境和优先的政策扶持，科学技术发展迅猛。相应地，在这一期间科技法学也迎来了第一个高峰期。20世纪80年代末90年代初，中国科技法学遇到了第一次低谷，但随着20世纪90年代中期“科教兴国”战略的提出，科技法学迎来了第二个高峰期，但现在则正处于第二个低谷时期。但是，随着党的十六届五中全会的召开，着力自主创新成为新的奋斗目标。科技创新能力是一个国家科技事业发展的决定性因素，是国家竞争力的核心，是强国富民的重要基础，是国家安全的重要保证。中央要坚持把推动科技自主创新摆在全部科技工作的突出位置，坚持把提高科技自主创新能力作为推动结构调整和提高国家竞争力的中心环节。党的十六届五中全会提出，要把提高自主创新能力作为调整经济结构、转变经济增长方式的中心环节。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议》中提出：“必须加快转变经济增长方式”；同时提出“把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节”。 与会学者认为，这是一个重要信号，同时也意味着在新一轮创新浪潮中，科技法学将承担起新的历史使命。在以竞争性和法制化为基本特征的市场经济条件下，科技创新的法律环境对于知识与科技的创新活动及其成效影响极大，科技创新呼唤科技法制建设。随着科技进步和科技经济的一体化进程不断加快，社会经济运行中的科技、知识含量也在不断增加，知识经济也在相伴而生。相应的科技法律的需求，也在不断增强。首先，科技知识的社会共享化属性，要求政府对科技工作尤其是基础科技工作的扶持，必须有相应的法律保障；其次，科技创新的与知识经济的社会运作，呼唤顺应科技发展规律、公平有序的科技法制环境。在科技领域按照市场经济运行规则，产权关系的明晰是对市场竞争主体间关系的基本要求，投入的市场回报和价值的实现，是市场竞争主体的基本权利，而这些都有赖于法律的确认和界定。 引领当前世界科技发展的西方发达国家在过去的半个多世纪，极其重视科技立法与科技进步同行，以大量的法律来引导、协调、保障和促进科技进步。这一经验尤其值得我们借鉴。在科技立法研究方面相对落后的浙江，学者们认为应对这一领域予以更多的关注和思考。学者们呼吁重视和支持科技法学基本理论的研究，结合深入研究科技发展与科技法学的实际，尽快完善科技法学的体系和架构。近年来，科技法学在科技立法和科技法的实施方面取得了不少研究成果，为我国科技法治建设做出了实际的贡献。但在科技法学理论的研究方面相对较弱，建议在这方面予以关注，国家科技管理部门也应当给以适当的经费支持。 在建设资源节约型社会中发挥作用 科技本身在建设节约型社会中具有非常重要的作用，与会学者普遍认为，要充分发挥科技法学在建设资源节约型、环境友好型社会进程中的重要作用。科技法学主要从两个方面发挥作用，一是通过法制化的方式实现科技资源的有效利用，二是通过法制化的方式促进科技在建设资源节约型、环境友好型社会进程中的作用。 针对科技资源本身的闲置与有效利用问题，与会学者指出，近年来科技投入并不少，但是总体效益却并不高，科技资源浪费的现象比较普遍。由于条块分割体制的弊端没有得到完全解决，因此地方立法可以从某些方面予以突破，比如农业科技。提高存量科技资源的有效利用是遏制科技资源浪费的重要手段。有统计显示，使用年限在五年以上、成本在五万美元以上的大型科技设备开机率不足三分之一，存量资源存在严重闲置。科技资源短缺的同时又在大量浪费，导致大投入带来大浪费，需要通过立法等措施使科技资源协作共用，并提升相应的公共服务能力和水平。各类科技机构受部门、地方条块分割的影响，重复设置，工作低水平重复，缺乏协作，力量分散；学科和专业结构单一、陈旧，与高新技术及其 产业发展相关的新兴学科、综合性学科十分薄弱，不能适应当前和未来经济、社会发展的要求，不符合当前科技发展趋势；科技机构转变运行机制的任务仍很繁重。还有学者建议建立信息资源共享制度，包括科学数据共享、研究成果与阶段性成果公开制度（涉及国家秘密的除外）等。 有学者认为，科技法学必须着力于提高自主创新能力，必须面向国民经济主战场，明确自主创新的战略目标。要坚持有所为有所不为，着力解决制约经济社会发展的重大科技问题，积极发展战略高技术，特别是对经济增长有重大带动作用、具有自主知识产权的核心技术和关键技术，以及能够提高产业整体技术水平的共性技术和配套技术，形成一批市场占有率高的产品和国际知名品牌，带动国家整体科技水平和创新能力的提高。要把能源、资源、环境、农业、信息、生物等领域的重大技术开发放在优先位置，推进重大技术装备国产化，推动高技术产业加快从加工装配为主向自主研发制造为主转变。 能源、原材料、水、土地等自然资源是人类赖以生存和发展的基础，是经济社会可持续发展的重要的物质保证。而随着经济的发展，资源约束的矛盾日益凸显，一些主要原材料、能源、水、土地纷纷告缺，资源的利用与保护再次成为人们关注的焦点。经济发展离不开资源的支撑，资源的承载能力也制约着经济的发展，而许多资源却并不是取之不尽、用之不竭的。与会学者提出，要完善科技法学促进科技创新和进步，从而解决日益紧张的能源问题。建设资源节约型社会要求我们必须抓紧制定和修订促进资源有效利用的法律法规，解决无法可依和法律不完善的问题。尤其是加快《循环经济促进法》的立法进程，健全节水、资源综合利用、建筑节能、节约石油以及包装物回收利用等方面的法律和法规，抓紧修订《节约能源法》。建立执法责任制，保证现有法规的有效贯彻实施。要加快国家标准制度体系的建设，制定和完善各类产业标准、行业标准和产品标准，依法建立严格的监管制度，加大执法监督检查的力度。对重要矿产资源开发，实行严格的开发准入条件；对高消耗、高污染行业的新建项目，要从能源、水资源消耗以及土地、环保方面实行更为严格的产业准入标准。加快制定工业耗能设备、机动车、家用电器、照明器具等强制性、超前性的能效标准，修订和完善主要耗能行业节能的设计规范，提高建筑的节能标准。完善重点用水行业取水的定额标准。建立和完善高耗能的落后工艺、技术和设备的强制淘汰制度，重点耗能产品的市场准入制度，新建建筑的准入制度，生产者的责任延伸制度等。 从现行法律制度看，建设节约型社会的相关制度存在严重不足，一方面相关制度建设不够完备，二是已有的制度也出现“失灵”的现象。我国的经济增长仍然处于“从资源到产品再到废弃物”这样一种传统的模式，还没有形成“从资源到产品再到资源”这样的循环经济。资源回收率低，综合利用率不高，许多可以利用或可以再利用的资源成了废弃物。因此，必须按照科学发展观的要求，努力建设低投入、高产出、低消耗、少排放、能循环、可持续的国民经济体系和节约型社会。其主要特征是形成典型的“三低一高”，即低开采、低消耗、低排放和高利用，其发展路径是“资源—产品—再生资源”。我国现行的经济制度安排中有许多地方制约循环经济的经济刺激机制的系统化和可操作化等一系列问题，还是非常缺失的。这些都是科技法学面临的新课题。 通过改革科技体制提升科技生产力 与会学者认为，需要通过改革现行科技体制来提升科技生产力，在科学发展观的统领下，逐步调整现行科技体制的法律法规和政策体系。科技法学作为上层建筑，对科技发展本身有着促进或阻碍的作用，只有符合科技发展实际的科技法学才能真正促进科技的更大发展，因此必须清楚地认识到改革科技体制已是当务之急。 有学者提出，提高自主创新能力必须积极推进体制创新和机制创新，加大政府推动和政策支持的力度，进一步加强科技人才队伍建设。要继续深化科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向，产学研相结合的技术创新体系，确立企业技术创新和科技投入的主体地位，形成科技创新与经济社会发展紧密结合的机制，加速科技成果向现实生产力转化，实现资金变为技术、技术变为资金、资金变为更高层次技术的良性循环。要实施激励自主创新的各项政策，加大对产权特别是知识产权的保护力度，改善对高新技术企业的信贷服务和融资环境，加快发展创业风险投资，营造有利于自主创新和科技成果产业化的环境。要把引进技术和消化吸收再创新结合起来，着力增强自主创新能力，努力掌握自主知识产权。要健全人才激励机制，努力形成一支德才兼备、结构合理、素质优良的科技人才队伍，使优秀人才能够脱颖而出、施展才干，充分发挥人才在自主创新中的关键作用。鼓励创新的市场环境和税收政策，严格执行行业规划和产业政策。在科技行政管理体制、理顺产权关系、解决投资多元化情况下的监管体系。由于科技的财政支持和投融资体系不够透明，导致使用效率偏低，因此要建立多渠道的促进自主创新的投融资体制。推动创业投资基金相关法律法规尽快出台，拓宽创业资本来源渠道，培育多元创业投资主体。规范发展创业板股票市场，为创业投资提供多种退出渠道。制定相应税收优惠政策，鼓励创业资本投资于国家鼓励发展的高技术创业企业。要制定鼓励企业进行研发投入的具体的财政税收鼓励政策。 实际工作部门的与会者也提出，进入21世纪以来，我国企业已成为R&D投入的主体。通过制定有效的财政税收政策将使企业更加具有自主创新的动力与能力。外资企业在高技术产业领域本来由于其技术、资金力量雄厚就占有优势地位，再加上其享受“超国民待遇”，使我国企业在自主开发时面临巨大压力。因此今后我国政府应当根据情况逐步取消外资企业的“超国民待遇”，同时取消对外资企业的歧视性待遇。例如，取消对外资设立的研发企业、机构参与我国有关科研项目的限制与歧视。不少科技机构仍缺 少应有的自主权，面向市场自我发展能力不强，内部活力不够，机构臃肿、人员结构失衡、 人浮于事的现象仍较严重，人尽其才、优秀人才脱颖而出的环境尚未形成；有些科研机构面 临着优秀人才流失和难以吸收优秀人才的状况。一些科研机构负担较重，甚至有的困难重重 ，难以发展；不少科技机构偏重于短期经济效益，忽视了科研开发水平的提高和后劲的增强 ，至使科研水平下降、后劲不足。这些科技体制中深层次的问题，严重制约着科技第一生产 力的发展，造成本来就短缺的科技资源的浪费，影响着科技对经济和社会发展支撑能力的增 强，必须在今后科技体制改革中重点加以解决。 与会学者也指出，科技地位重要，强化科技发展的重要性不言而喻，但是从整个发展来看，由于涉及的领域较广，因此科技体制仍然需要从国家层面统一部署。也有学者指出，推动公共财政体系建设为重点，加强法人治理结构，以市场功能为特点，降低改革的风险和复杂性。在资金利用方面依靠地方立法来加以解决，财政税收政策要增加对自主开发能力形成的支持。 完善浙江地方科技立法的努力方向 科技法规和政策是一个国家或地区为强化其科技实力，致达其开发目标和提高其地位而建立的组织、制度和执行方向的总和。在各生产要素市场化、科技社会一体化、科技经济全球化、我国加入世界贸易组织的大背景下，研究科技进步法规和政策体系的完善问题，对于践行“科学技术是第一生产力”的重要理论，贯彻国家“科教兴国”的总体战略，都具有十分重要的意义。学者指出，要充分利用法律发展的良好环境，加大自主创新的力度，完善科技发展制度设计和人才培养的体系，纠正存在的价值判断失误，在整合资源的基础上优化制度设计，构建良好的市场平台。 有学者认为，近年来浙江省重点针对本省科技与经济社会发展的特色和现状，立足于转变政府职能、准确定位行政机关在市场中的角色，处理好政府管理公共事务和服务社会的双重功能，在进一步加强科技法规和科技政策制定公正的同时，根据加强科技管理和促进科技进步工作的需要，制定了一系列加强科技管理的规范性文件，初步建成了较为完善的科技法规和政策体系。但是，回顾二十多年来的科技进步法规和政策体系建设，可以发现无论是在理论上和还是在与实践上，均存在诸多不足，其中有经验，有教训，更有体会，有待于我们在新的实践中，用科学发展观去认识和判断。由于我国及浙江本省的科技法律法规、政策体系目前比较混乱，法律法规和规范性文件之间的冲突也不少，与会学者建议将梳理现行法律法规、政策作为第一步，这样既便于完善相应法律体系，也便于防止立法资源的浪费。并在梳理的基础上建议立法机关进行修改或废除，并针对缺失的规定进行相应立法。 浙江省现有有关促进科技进步地方性法规和政府规章包括《浙江省实施办法》；《浙江省专利保护条例》；《浙江省科学技术进步条例》；《浙江省促进科技成果转化条例》；《浙江省技术市场管理条例》、《浙江省企业技术秘密保护条例》、《浙江省科学技术奖励办法》等。据不完全统计，浙江目前有三十多个地方法规，主要理论都比较准确，特别是2004年9月浙江省人大常委会修订了《浙江省技术市场条例》、2005年浙江省人民政府颁布了《浙江省技术秘密保护办法》，成为地方法规和规章的典范。有学者指出，我国的科技法制发展与整体法制建设是同步的，即是快速发展的，有存在不完备、不完善的地方。但是总的来说创新不多、有本省特色的不多、刚性规定不多。科技法制有待进一步强化，目前民商事相关立法进度较快，但其他方面特别是专业性较强的领域立法步伐缓慢，主要原因还是难度太大、立法技术要求过高。因此在立法中原则性规定也相对较多。 学者们建议建立有利于自主创新的法律环境。一要建立知识产权评估和交易体系，包括规范知识产权评估机构的认证制度，促进知识产权评估机构健康发育；建立知识产权交易市场，完善知识产权的转让、抵押、处置制度；形成业内自律和业外监管有机结合的运行机制。进一步健全维护知识产权的有关法律、法规，严格执法。建立宣传和协助维护知识产权知识的有关中介机构，逐步形成有利于知识产权维护的文化氛围。要发展创新型中小企业服务体系，推动高新技术企业创业服务中心的建设，建立技术服务、咨询服务、信息服务网络。要建立有利于自主创新的法制环境，推动促进有关法律、法规制定，重点是完善知识产权保护制度，强化知识产权保护意识，提高知识产权管理水平。要完善有利于创新的技术标准体系，通过国际标准和先进技术标准的推广、国际计量和技术法规的执行以及严格的监管制度，形成公平合理有效的企业技术进步推进机制。 对于科技创造后的技术保护问题，目前主要的还是专利保护，除此之外缺乏其他保护措施。有学者指出，在国外有专门的科技一体化保护措施，但一体化保护抑制了地方的创新性立法。按照WTO的要求应当进行一体化立法，并取消差异性，比如著名商标保护，仅以来国家立法就可能会出现一些问题，由于地方立法差异很大，国家的立法就显得过于原则，因而可能会存在一定的缺陷。 在立法技术方面，有学者提出，由于立法者不可能在短期内充分研究科技法学的相关知识，导致立法文本过于粗糙，因此立法的前期研究很重要。从目前的实践来看，浙江省原产地保护的相关立法由于立法前委托法学研究机构进行了先期研究，立法水平明显提高。 学者们普遍认为应从以下方面加强研究：一是地方科技立法的回顾与展望，二是地方科技资源整合与科技资源节约的立法，三是高新技术方面的地方立法问题，四是风险投资方面的地方立法投资，五是科技投资方面的地方立法问题。并且在强化激励机制、鼓励技术进步、允许实验失败等方面完善立法，设立刚性措施，建立相应的评估体系。 作者简介：袁华明，男，资深媒体人士，兼任浙江省商法研究会副秘书长。 |
