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前面是规划，后面是征收——城市道路建设中的预定公物制度 刘建昆 城市道路的修筑工程，在世界各国均为公益事业。而道路工程往往涉及对土地及其地上物的征收。作为唐福珍案发生背景的，正是成都市有关方面修筑城市道路的行为。 台湾地区的“公共设施保留地指定”，相当于法国的“公共道路划界”，日本的城市规划土地征收中“事业认定”（项目认定）。法国正规的征收程序，在行政阶段包括事前公共调查、批准公用目的、具体位置调查和作出可转让决定四个步骤，王名扬认为：公共道路划界实际上是一种“更方便更迅速的公用征收方式而没有采取公用征收的正常程序”。因此，公共设施保留地的有关制度整体上也可以作为征收的一个步骤加以研究，而认为这实际上是一种征收的前置程序。其特点是： 1.在城市规划区，依据城市规划的抽象行政行为作出。台湾地区《都市计划法》规定：“都市计画地区范围内，应视实际情况，分别设置左列公共设施用地：一、道路……”；法国“根据城市规划而实施的划界，不限于道路的调整和改进，也适用于新道路的开辟。” 2.行政机关得对该地块实施建筑许可管制，并辅以警察权力打击违法建筑。在法国“为了国有道路和高速公路的建设和改良，可以指定保留的土地，对保留土地不发给建筑许可证。”“行政机关在领发建筑许可证时，必须按照城市规划进行。”台湾地区《都市计划法》第五十一条：“依本法指定之公共设施保留地，不得为妨碍其指定目的之使用。但得继续为原来之使用或改为妨碍目的较轻之使用。”台湾还专门制定了《都市计画公共设施保留地临时建筑使用办法》。在日本经过项目认定后所有权人“其自身变更土地房屋的形态，新建、改建或增建或者大修房屋时，事先需要得到都道府县知事的批准。否则不能请求相应部分财产的补偿。” 3.原土地所有者负有建设上的不作为义务。台湾地区《都市计划法》第四十一条：“都市计画发布实施后，其土地上原有建筑物不合土地使用分区规定者，除准修缮外，不得增建或改建。”第五十一条：“依本法指定之公共设施保留地，不得为妨碍其指定目的之使用。但得继续为原来之使用或改为妨碍目的较轻之使用。”在法国“上面已有建筑物和围墙的土地，……划界计划立即发生 另一种效果:这个不动产因划界而负担一种衰退的役权(servitude de reculement)。就是说，该不动产的所有权者对于建筑物只能维持，不能加固以延长其存在的期间。”在日本“自项目认定告示发布之日起，任何人未经都道府县知事的许可，禁止在项目设立地上从事会导致土地房屋形态改变等明显影响项目运行的活动。” 4.条件成就后进入征收程序。在法国“在建筑物因衰退而摧毁，或因衰退造成危险，由行政机关命令摧毁时，该不动产成为光地，自动地成为道路的一个部分。”不动产所有者取得光地的补偿金。“如果行政机关急需进行道路改建，或者不动产所有者愿意趁早转让时，行政机关和所有者可以协商移转所有权，或由行政机关采取公用征收方式取得所有权。”日本则“自项目认定告示公布之日起，项目设立人就因此获得了裁决申请权。项目设立人可以在此之后的1年之内，申请相应土地房屋所在地的都道府县的征收委员会作出征收裁决。” 在台湾地区《都市计画法》第四十八条规定：“依本法指定之公共设施保留地供公用事业设施之用者，由各该事业机构依法予以征收或购买”。公共设施保留地的是否设置期限曾有过争议。1988年修正的《都市计划法》取消了原有的期限规定，1994年大法官释宪亦认为：“无从单独对此项保留地预设取得之期限，而使于期限届满尚未取得土地时，视为撤销保留，致动摇都市计划之整体。”但是遥遥无期的征收，在台湾久为诟病。 从中也可见，虽然有急缓之别，在具体的法律制度上，大陆法系立法例倒是具有相当的一致性。 二○○九年十二月十四日 |
