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2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定。修改后的《民事诉讼法》第二百零八条增加了“检察建议”这一监督方式,明确规定:“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。” 至此,检察建议在法律上终于有了“名分”,这是对广大民行检察人员多年来调研和探索的肯定,也充分体现了司法体制改革的成果。 作为一线的民行检察官,必须认识到民诉法修改后虽然赋予检察机关更多的监督权力和监督措施,但在实际操作中,如果没有更为具体的规定,可能成为空洞的监督框架,实现不了预期的监督效果。因此需要对检察建议的适用做出更加具体的规定。 一、 检察建议的适用范围 近年来涉及民事审判的申诉、上访数量明显增多,需要监督的对象复杂多样,单靠抗诉一种手段根本不可能监督纠正所有的错误裁判和违法行为,检察建议应运而生,已成为民事检察工作中一个非常重要的监督手段。 (一)检察建议的种类 民事诉讼中的检察建议主要可分为以下几种:再审检察建议;针对民事诉讼活动中不属于再审情形的违法行为提出的检察建议;针对机关、单位中机制不健全的制度漏洞提出整改意见的检察建议。从新法条文规定可以发现,新法主要规定的是前面两种类型。这里的第二种情形,具体是指实践中民事案件应立案不立案、应保全不保全、超标的查封等非审判监督程序中出现的审判人员违法行为。另外,在实践中,强迫调解、诱导调解、虚假调解等并不罕见,但原来民诉法将调解排除在了民事检察范围之外,新法则赋予了检察机关对损害国家利益、社会公共利益的调解书提出检察建议或者抗诉的权力,进一步扩大了检察机关的监督范围。 (二)严格区分检察建议和抗诉的使用范围 正确适用检察建议,需要澄清认识,正确处理再审检察建议与抗诉的关系。抗诉相对于再审检察建议具有周期长、程序烦琐和受审级限制等不利于检察机关行使民事行政抗诉权的因素,但是,不能由此错误地认为再审检察建议可以取代抗诉成为一种主要的监督方式。抗诉仍然是检察机关行使民事行政审判监督权的主要方式,至于抗诉存在的弊端则属于另一问题,不可相互混淆。由于检察机关法律监督权是宪法赋予的,具有独立性和强制性,其行使监督权不以与被监督者协商为条件。如果一味适用再审检察建议势必会造成检察机关民事行政审判监督权的弱化和旁落。 二、 检察建议的适用程序 为了加强检察建议的可操作性,防止权力滥用,必须对检察建议的使用程序进行规范。 (一)检察建议的提出方式 根据新法规定,检察建议可由检察机关依职权提出,也可依当事人的申请提出。新法第二百零八条规定了检察机关可以依职权对判决、裁定、调解书及审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为提出检察建议;新法第二百零九条明确规定对于人民法院驳回再审申请的;人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;再审判决、裁定有明显错误的等三种情形的,当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉。 (二)检察建议的决定程序 检察建议应当由承办案件的检察官起草,经本部门负责人同意后交分管检察长审批才能发出,对于重大案件需要发出检察建议的,须经检察长审批。另外,检察建议作为一种法律文书,必须履行正规的手续,即检察建议应当以检察机关的名义发出,而不能以办案部门的名义,且只能以公文的形式发出,而不得通过口头方式提出。 (三)检察建议的内容要求 民行检察部门在制作检察建议书时要有针对性,必须说理充分,提出切实可行的建议,否则将使检察建议流于形式,徒增法院对检察机关提出检察建议的抵触情绪。检察建议书至少应包含以下内容:(1)提出检察建议的缘由;(2)提出检察建议的依据;(3)提出的详细建议内容;(4)实现建议内容提出的具体要求。 三、 检察建议的效力 从目前的立法来看,被建议方对于检察建议在程序上应当做出怎么的处理没有相应的规定,作为与抗诉并列的检察监督方式,不赋予检察建议必要的强制性是存在缺陷的。 实践中,检察机关发出检察建议以后,法院有可能没有任何反馈信息,是否采纳再审检察建议完全取决于作出原生效判决的法院的态度,检察机关可能因为缺少刚性依据而不再跟进,监督到此为止,导致检察建议的使用不能解决根本问题也没有真正发挥实效。法律监督便失去力度,检法两家只能协商解决或商量着办,诉讼规定的检察建议将丧失法律的严肃性和权威性,因此,检察建议入法后,应当尽快赋予检察机关应有的效力。当检察机关发出检察建议后,对于建议所涉及到的内容,被建议方应当进行必要的复查、审核,并对检察建议作出必要的答复、回应、解释、纠正。 四、对检察建议的异议权 检察建议是民行检察机关为了保证诉讼公正而采取的一种与抗诉相并列的监督方式,由于诉讼案件现实情况的复杂性,不论是建议的内容,还是建议的要求等都难以保证绝对正确,也不能排除一定程度上对检察建议的滥用,因此赋予被建议方必要的异议权是合理的。目前立法还未对此加以明确规定,为了保证一项权力的正确行使,建议有关部门对该问题加以重视,赋予被建议方必要的异议权,即被建议方认为检察建议本身存在较大问题时,在一定期限内可以向发出检察建议的检察机关申请复议,对复议结果不服的,可以向上级检察机关申请复核。 阳原县人民检察院 |
