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检察机关民事督促起诉，是指针对正在流失或即将流失的国有资产，监管部门不行使或懈怠于行使自己的监管职责，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门履行自己的职责，依法提起民事诉讼，以保护国家和社会公共利益。这种监督方式是检察机关在民事检察监督方面的一项制度创新。尽管检察机关开展民事督促起诉工作已经有一段时间，但由于缺乏立法层面上的规范性，此项工作的开展在各地并不平衡，相当多的地方检察院还没有把督促起诉工作作为一项常规性工作来做，其具体监督措施、社会效果也不尽统一。 一、检察机关开展民事督促起诉的必要性及可行性 （一）检察机关开展民事督促起诉的必要性 在经济转型过程中，部分人利用手中的权力钻国家法律、政策的空子，侵占国家财产或损害国家利益谋取个人私利，由于制度不完善等方面原因，往往没有具体的人或机构来行使相关的法律权利，维护国家的利益。国有资产流失是对全民共同财富的掠夺，是一种极不公平的财富分配方式，会造成最本质的社会不公。如检察机关立足立法监督职能，以督促起诉的形式督促国有资产管理者和经营者提起民事诉讼，则既为保护国有资产开辟了一条切实可行的法律救济途径，也丰富了民事检察监督的内涵。 （二）检察机关开展民事督促起诉的可行性 第一，检察机关民事督促起诉符合宪法和法律关于检察权性质、职能的规定。首先，检察机关具有代表国家维护公共利益的身份，督促起诉这种方式能够更好地保障公共利益，从而实现司法公正。其次，民事督促起诉权不会影响法院的审判活动，更不会破坏诉讼结构的平衡，另外，检察机关在发出督促起诉书后并不参与具体的诉讼，因而不会对双方当事人的平等地位造成影响。 第二，从具体操作上看，在民事督促起诉制度中，检察机关不代表有关部门或单位去提起民事诉讼，但又通过比较简便而有相当力度的形式督促有关部门或单位去提起民事诉讼，这样，不仅从实质上解决了问题，而且也十分容易操作。 二、当前民事督促起诉工作实践中存在的主要问题 督促起诉这项工作依然处于探索阶段，诸多问题需要进一步解决。 （一）法律依据尚不充分。民事督促起诉作为近年来一项保护国有资产的创新性、探索性的工作，虽然有一定的法理依据，但是法律却没有专门关于督促起诉具体程序的规定，检察机关督促起诉缺乏明确的法律规定毕竟是客观事实。 （二）缺乏获取案源的途径。司法实践中，检察机关办理的督促起诉案件主要集中在国有资产流失案件，督促对象主要是国有企业或者国家机关。由于国有资产种类繁多，涉及的管理部门也比较多，检察机关对众多领域的国有资产管理情况、可能流失的环节和渠道等的了解不够全面和准确，难以形成有效的监督，在客观上表现为发现案件线索难。从检察机关受理的民事督促起诉案件线索来源看，绝大多数的案件线索是检察机关自行发现的，只有很少线索来源于国有资产管理部门移送和群众举报，其作用的发挥还有一定的局限性。 （三）工作机制尚不健全。由于缺乏统一明确的规定，督促起诉工作在程序上还不够规范，检察机关与国有资产管理部门在民事督促起诉工作中，还没有真正建立起有效的沟通协调、线索移送、信息交流、调查协作等工作机制，难以形成合力。民事检察部门与反贪、渎检、控告等业务部门之间在线索移送、信息交流等方面，缺乏明文规定，工作的规范化、制度化程度不高。 （四）相关部门配合不够，工作开展难度大。由于立法上的不明确，检察机关要做好督促起诉工作，法院的理解、支持和配合显得尤为重要。有些法院对检察机关介入民事诉讼采取排斥态度，拒绝在裁判文书中表明检察机关督促起诉。而在有些地方，这项工作的开展依赖于个人关系，检法两家的领导关系比较融洽的，工作就开展得比较好，一旦人员变动就容易产生变化，对工作的稳定开展十分不利。 三、完善检察机关民事督促起诉工作机制的建议 （一）通过立法确认检察机关民事督促起诉职权 首先，基本法律层面的确认。在未来的民诉法修改中可增加检察机关民事督促起诉职能的规定，明确民事督促起诉制度法律效力。从立法技术角度，可以先就民事督促起诉作出原则性规定，明确赋予检察机关民事督促起诉权。民事督促工作只有获得立法上的确认，检察机关开展工作才会有成效。 （二）应严格界定督促起诉的对象和案件范围 督促起诉需要赋予检察机关以民事诉权，但如果检察机关对民事诉讼过多干预，则与民法私法自治的基本精神相违背。基于民事督促起诉维护公共利益的基本价值定位，被督促的对象应当限定在对遭受损害的国有资产或社会公共利益，没有起诉或者怠于起诉的国有单位或监管部门。 在民事督促起诉范围上，应严格限定在为维护国家利益和社会公共利益中，具体包括：国有土地等自然资源出让、开发过程中，国家或社会公共利益受到损害的；公共工程招标、发包过程中，损害国家或社会公共利益的；国有企业改制过程中拍卖、变卖造成国有资产流失的以及其他因有关监管部门监管不力或滥用职权，造成损害国家利益、公共利益的民事违法行为发生的。 （三）完善民事督促起诉工作程序 首先，明确规定督促起诉的受案、立案、审查、跟踪等工作程序。民事督促起诉案件与一般民事申诉案件被动受理不同，往往需要检察机关主动出击，以发现案件线索，故具体办案程序有其特殊性。建议参照目前民事申诉案件的办理程序：（1）检察机关办案过程中自行发现或根据举报，查出国有企业、政府机关怠于行使债权等导致国有资产流失及其他涉及公共利益受损害问题，检察机关民事检察部门经审查认为仅通过刑事附带民事诉讼无法挽回损失，有督促起诉必要的，应当自案件线索确定之日起三十日内立案，并制作《立案决定书》。（2）立案后，检察机关为查清国有资产损失的事实，可以依法调查取证。（3）民事督促起诉案件应当在立案之日起三个月内审结，认为案件符合督促起诉条件的，经检察长决定，应制作《民事督促起诉意见书》，并向有关监管部门或国有单位送达，督促其依法向法院提起民事诉讼。（4）督促起诉对象要对检察建议落实情况进行书而答复，检察机关要跟进监督，以确定起诉案件的进展情况和结果。 其次，明确督促起诉的具体方式。目前，检察机关督促起诉的具体书面形式缺乏规范统一性。我们认为，督促起诉的方式应是采用检察建议书。督促起诉中，检察机关的作用主要是建议、敦促和监督有关单位向法院起诉，其自身则不进入诉讼程序，而检察建议书就较好体现了这种性质。同时，书面检察建议是现有法律规定的检察机关法律监督形式，具有执法弹性，有关单位也易于接受，实践中执法效果也较好。 （四）建立健全民事督促起诉工作沟通、协作机制 督促起诉工作政策性强，涉及面广，工作难度大，需要多方面的配合与支持，必须加强领导，统筹推进。 首先，要加强与被督促单位的沟通协作。为保障检察机关及时、准确地了解国有资产运行情况，有必要在国有资产管理、审计等一些经济管理部门与检察机关之间建立必要的通报制度，有效地规范国有资产占有、使用、经营、收益和处置各方面的行为，防止国有资产的流失，同时建立健全保护国有资产的信息共享交流、预防监督、诉讼参与、联席会议等机制。 其次，要建立与院内自侦部门、刑检部门协作机制。一方面，自侦部门、刑检部门在办理案件过程中涉及到国家或集体利益被侵犯的线索要及时提供给民事检察部门，民事检察部门应及时派员参与案件的审查，对符合条件的提出督促起诉；另一方面，民事检察部门要从办理督促起诉案件中，深入分析国家工作人员不履行或不正确履行职责的原因，注意发现可能存在的贪污、受贿或渎职犯罪线索，及时移交自侦部门查处。 最后，要加强与人民法院的沟通，争取法院的理解和支持。对于民事督促起诉到法院的案件，要派员参与旁听，并在案件判决后加强与法院的协调配合，唯有如此，才能推动这项工作有效和稳妥地开展。 河北省景县人民检察院 王永刚 |
