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新行政诉讼法实施以来，特别是立案登记制实行后，行政诉讼案件数量大增，为有效地优化配置有限的司法资源，提高审判质量与效率，推行行政案件繁简分流改革，优化行政诉讼简易程序势在必行。 新行政诉讼法实施以来，特别是立案登记制实行后，行政诉讼案件数量大增，为有效地优化配置有限的司法资源，提高审判质量与效率，推行行政案件繁简分流改革，优化行政诉讼简易程序势在必行。 一、行政案件繁简分流的发展历程 案件繁简分流制度最早出现于民事审判领域。 随着审判实践的发展，行政审判领域也开始探索试行行政案件“繁简分流”。 在理论界对是否应对行政案件进行繁简分流，是否应在行政诉讼中增加简易程序等问题进行分析、论证的过程中，全国一些法院开始了实践探索。如山东省青岛市市南区人民法院、浙江省温州市鹿城区人民法院等。 最高人民法院《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》明确规定：“推进行政诉讼法的修改进程，促进行政诉讼审判体制和管辖制度的改革和完善。完善民事、行政诉讼简易程序，明确适用简易程序的案件范围，制定简易程序审理规则。”为了贯彻落实改革纲要，2010年11月17日，最高人民法院发布并实施了《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（以下简称《简易程序试点通知》）。《简易程序试点通知》属于司法解释性质文件，对于行政案件繁简分流、行政诉讼简易程序等问题从司法解释的层面作出了总体规定。该通知共八条规定，分别确立了行政诉讼简易程序适用的案件范围 、时限规定、庭审组织方式、传唤及庭审程序的简化、转入普通程序审理的条件、行政诉讼简易程序试点法院的范围等规范。至此行政案件繁简分流与行政诉讼简易程序试点改革完成了“各界呼吁仿照民事案件繁简分流，进行行政诉讼简易程序改革——个别地方基层法院先行试点——最高人民法院出台专项司法解释将试点改革推向全国”的发展路径。 二、行政案件繁简分流的现实效果 从《简易程序试点通知》发布并实施以来，一些地方陆续确立了若干符合试点条件的基层法院开展了行政案件繁简分流，行政诉讼简易程序试点改革，整体推行效果良好。在推行行政诉讼简易程序的试点工作过程中，一些试点法院将行政调解程序引入，一定程度上降低了上诉率与申诉率。而行政庭法官独任审理模式的适用，有利于缓解法院案多人少的矛盾，避免不必要的审判资源的浪费，克服合议庭虚置问题。同时，行政案件审理期限的缩短，也有利于减少当事人的诉累，节约当事人应诉的时间、精力等隐形成本。对于前来应诉的行政机关而言，也有助于行政资源的节约。当然，在取得积极成效的同时，试点过程中亦存在一些问题，繁简分流的标准尚需进一步细化与明确，简易程序的设计应进一步予以完善。例如上海市在推行行政诉讼简易程序试点工作时就遇到的包括“简易程序启动程序复杂，适用标准理解不一；适用普通程序的案件可否转为简易程序审理不明确；简易程序的具体操作规则存在漏洞，传唤当事人的证据无法固定，当庭宣判与协调化解存在矛盾”等问题。 此外，亦有专家学者对行政案件繁简分流、行政诉讼简易程序试点改革存在的问题提出了见解与改进的建议。 新修改的行政诉讼法回应行政案件繁简分流、行政诉讼简易程序试点改革实践，确立简易程序，将行政案件繁简分流、行政诉讼简易程序确立为我国行政诉讼的一项基本制度，以进一步提高审判效率，降低诉讼成本，缓解案多人少等矛盾。以江苏省南通市为例，新行政诉讼法实施以来，由于扩展了受案范围且实施了立案登记制，行政案件数量呈井喷态势，人案矛盾突出。2015年，南通全市法院共受理各类一审行政诉讼案件1851件，审结1492件，收案数与前一年相比增长83.1%，其中政府信息公开类一审案件437件，占案件总量的23.6%，同比增长115.3%。为了应对这种局面，南通市中级人民法院出台《行政案件简易程序实施意见（试行）》。该意见拓宽了简易程序的适用范围，简化了送达方式及裁判文书样式。据统计，2016年以来，南通全市法院已适用简易程序审结各类行政案件102件，平均审理天数为31.5天，较以往适用普通程序的平均审理天数缩短了50%以上，减轻了当事人的负担，缓解了人案压力。 三、以信息公开为切入点探索行政案件繁简分流 政府信息公开案件一直以来都在行政诉讼中占据较大比重，特别是新行政诉讼法确立立案登记制后，呈现井喷态势的行政受案量中，政府信息公开类案件占据相当比重。伴随着行政审判庭案多人少矛盾的日益突出，要从根本上解决问题还有赖于源头分案机制及繁简分流审理体制的全面构建。 从理论角度研究信息公开案件的繁简分流，首先，要关注信息的基本属性——实效性。信息的核心价值体现在对现实情况的反映，因此过时信息的价值将极大减少，这就决定了政府信息公开及其救济都应当及时。其次，从诉讼制度的设计层面来说，简易程序与普通程序相比具有期限短、程序简单等优势，更有利于相对人及时获得救济。因此将行政案件繁简分流思想引入信息公开案件的处理，有利于保障申请人知情权的全面实现。最后，信息公开领域一直以来都普遍存在滥诉现象，这也是实践当中困扰行政机关和司法机关的突出问题。针对这一问题，除了考量公开主体是否在依法行政方面出现问题之外，对于确实存在的滥申请、滥诉问题也应当引起重视并予以必要的规制。作为申请人一方享有知情权，但是也要遵循基本的法律规则。因此通过立案阶段的案件繁简分流，将事实清楚、权利义务关系明确的案件划归采用简易程序处理，是对现有司法资源及行政资源的合理利用。 首先，立案阶段进行科学分流。对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的信息公开案件，直接划归由简易程序处理。在此需要特别注意两种情形：一是很多原告当事人均以信息公开诉讼作为达成其他目的的手段，例如对拆迁补偿不满而诉相关部门不公开征地拆迁文件等。针对此种情形可出台类型化案件立案指导，将事实清楚的此类案件统一归并简易程序。二是对于在特定时期内反复大量提起信息公开诉讼的原告当事人，可以将其提起的类似诉讼进行统一划归，采用简易程序处理。其次，审理阶段遵循法定审理模式及审理期限。简易程序主要进行的是法律审，很少就案件事实本身进行审查。对于采用简易程序审理的案件，应当严格按照新行政诉讼法第八十三条之规定，由审判员一人独任审理并在立案之日起四十五日内审结。最后，做好繁简案件不同审理程序之间的转换与衔接。 四、行政案件繁简分流的发展建议 （一）在立案登记制背景下推进案件的甄别分流工作 在当前实施立案登记制背景下，强化立案庭对信息公开类案件进行繁简分流的能力极为重要。各地各级人民法院可以根据法律规定科学制定简单案件与复杂案件的区分标准和分流规则，确保简单案件由人民法庭、审判业务部门及时审理，系列案件、群体性案件、关联性案件原则上由同一审判组织审理。对于繁简程度难以及时准确判断的案件，立案、审判及审判管理部门应当及时会商沟通，实现分案工作的有序高效开展。 （二）多措并举提升人案配比科学性及审判专业性 在当前行政审判集中管辖的大背景下，一方面应保障审判工作人员的招录、审判技能培训及基本福利待遇，并构建法官轮岗机制，完善业绩评价体系，以维护法官队伍稳定性和专业性，激发和保持审判队伍的活力，最终有利于根据案件的不同类型确定审理类型化案件的专业审判组织，根据案件的繁简程度确定专门审理简单案件与复杂案件的审判人员。另一方面需要精确测算人员、案件数量和工作量，并统筹调整不同法院、不同审判部门的审判力量。根据法院审级、案件繁简等相关因素，合理确定法官、法官助理、书记员的配置比例，科学界定各自职能定位及相互关系，最大程度地发挥审判团队优势。 （三）逐步推行配套制度，促进裁判文书繁简分流 在立案分流、审理分流的基础上，进一步建立配套机制，推进裁判文书的繁简分流，使行政案件简易程序和普通程序均形成一套完整的审理体系。在裁判文书繁简分流制度的推行过程中，可以根据法院审级、案件类型等对裁判文书的体例结构及说理进行差异化区分。采用普通程序审理的案件，裁判文书应当严格以庭审记录为依据，围绕争议焦点进行有针对性地说理；简易程序审理的案件可采用格式化文书，适当省略对案件事实的描述并简化说理。 （四）探索实行“示范诉讼”，促进案例指导意义的发挥 对于系列性或者群体性行政案件，选取个别或少数案件先行示范诉讼，并在一定时间、一定区域内形成具有指导意义的案例，参照其裁判结果来处理其他同类案件，实现通过个案示范处理带动批量案件高效解决的效果。 （作者系中国政法大学法治政府研究院教授） |
