刘忠娥因与信阳市人民政府行政复议纠纷一案的行政判决书

（2015）豫法行终字第00032号

上诉人（一审原告）刘忠娥，女，汉族，1964年出生，住信阳市平桥区。

委托代理人李家军，河南竞远律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）信阳市人民政府。

法定代表人乔新江，市长。

委托代理人李巧云、陈晨，信阳市人民政府法制办公室工作人员。

原审第三人信阳市平桥区人民政府。

法定代表人柳自强，区长。

委托代理人陶静，信阳市平桥区人民政府法制办公室工作人员。

原审第三人信阳市平桥区明港工业管理区丁庄村民委员会。

法定代表人胡洪涛，主任。

原审第三人马建生，男，1952年出生，住信阳市平桥区。

原审第三人马建军，男，1962年出生，住信阳市平桥区。

原审第三人马建宏，男，1943年出生，住信阳市平桥区。

原审第三人马建军、马建生、马建宏的共同委托代理人殷德贵，信阳市平桥区明港镇法律服务所法律工作者。

刘忠娥因与信阳市人民政府行政复议纠纷一案，不服驻马店市中级人民法院作出的（2014）驻行初字第32号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。上诉人刘忠娥的委托代理人李家军，被上诉人信阳市人民政府的委托代理人李巧云、陈晨，原审第三人信阳市平桥区人民政府的委托代理人陶静，马建军及委托代理人殷德贵（也即马建生、马建宏的委托代理人）到庭参加诉讼。信阳市平桥区明港工业管理区丁庄村民委员会（以下简称丁庄村委会）经传票传唤未到庭。本案现已审理终结。

被诉的行政行为：信阳市人民政府2014年6月20日作出信政复决字（2014）8号行政复议决定，查明：争议林地位于明港工业管理区丁庄村下河组红石嘴水库南边，面积285亩，东与新建组山分水交界，南与乡林场李五选承包山交界，西与郑庄组和下河组山分水交界，北与红石嘴水库交界。1969午修建红石嘴水库时，下河组分为河南、河北两个自然村庄，河南村庄有马建生、马建宏和邵文章（刘忠娥的公公）3户。1993年以前，丁庄村下河组河南7亩耕地由马建生、马建宏、王齐花三家耕种（后王齐花外迁）；1993年以后，河南7亩耕地由马建生、马建宏、邵文章三家耕种（其中马建生3亩多、马建宏1.5亩、邵文章1亩多）。2000年，邵文章离开下河组河南，搬到下河组河北居住，其1亩多田地由居住在下河组河南的儿媳刘忠娥耕种。后来，马建生和马建宏先后离开下河组外出，把其承包的耕地抛荒，多年不交农业税费，丁庄村委会为减轻农业税费负担任务，找到马建生和马建宏，和他们商谈退出耕地，不再承担农业税费，由村委会向其他村民重新发包。2002午8月10日，马建生、马建宏与丁庄村委会签订了《关于下河组河南耕地交付村发包的协议》，协议退出时间为20年（2002年9月30日至2022年9月30日）。刘忠娥因在河南山上开矿，且居住河南，并耕种河南邵文章家1亩多耕地，愿意承包下河组河南其他人的耕地。2002年10月15日，丁庄村委会与刘忠娥签订了《关于下河河南耕地与空闲地的承包协议》，承包范围是下河组河以南的耕地与空闲地和荒山，承包期20年（2002年10月15日至2022年10月15日），并约定“现有林子树属私有”。2003年刘忠娥将河南的7亩（后经区林业局调查测量实际为11亩）耕地上种植杨树，并向信阳市平桥区林业局申请办理了信平林证字（2004）第T0301695号林权证。

刘忠娥与丁庄村签订的承包协议的土地范围含有其他村民“土改”时期分的老柴山，1981年“林业三定”时，下河组村民没有划定自留山，也没有任何自留山证。根据对村民的调查，无人能准确说明河南柴山是哪几家的。马建生和马建军、刘忠娥、马建宏等当事人也都不能准确说明河南山上有几家村民的柴山，且其本人反映的林地位置与其他村民的柴山存在重叠现象。刘忠娥从丁庄村委会承包耕地、空闲地及荒山时并不清楚承包的范围内有别人的柴山，后在为退耕地办理林权证时，马建生和马建军、马建宏认为她承包范围内有他们三人的自留山，遂发生纠纷。2013年10月21日丁庄村委会向信阳市平桥区人民政府递交了确权申请，信阳市平桥区人民政府于2014年1月26日作出信平政决字（2014）001号林地权属纠纷确权决定。综上，信阳市人民政府认为，马建生、马建军与刘忠娥之间的纠纷基于土地承包协议，该纠纷发生于2003午3月1日以后，此时《中华人民共和国农村土地承包法》已经实施，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，双方可以先协商或调解，协商或调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。信阳市平桥区人民政府对争议土地进行确权的行为，不符合法律规定，属于超越职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目之规定，决定撤销信阳市平桥区人民政府作出的信平政决字（2014）001号林地权属纠纷确权决定。

驻马店市中级人民法院经审理查明的事实与信阳市人民政府查明的事实一致。

驻马店市中级人民法院一审认为，按照《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，信阳市人民政府具有对申请人不服信阳市平桥区人民政府作出的林地权属纠纷确权决定进行行政复议的职权，并且信阳市人民政府作出的复议决定程序合法。关于刘忠娥与马建生、马建军、马建宏就争议的林地属于权属纠纷还是林地承包经营权纠纷问题，从庭审提供的证据审查，刘忠娥管理使用的林地，是基于和丁庄村委签订的土地承包协议而取得经营权，而马建生、马建军、马建宏主张的也是土地承包经营权，并非土地的权属。故信阳市人民政府根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，将本案当事人之间的纠纷定性为土地承包经营权纠纷，认定信阳市平桥区人民政府的确权行为不符合法律的规定，以超越职权撤销信阳市平桥区人民政府作出的信平政决字（2014）001号林地权属纠纷确权决定，并无不当，且信阳市人民政府的复议决定适用法律正确，应予支持。关于刘忠娥要求维持信阳市平桥区人民政府2014年1月26日作出的信平政决字（2014）001号《林地权属纠纷确权决定》的诉讼请求，不属于本案审理的对象。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回刘忠娥要求撤销信阳市人民政府2014年6月20日作出的信政复决字（2014）8号行政复议决定的诉讼请求。